Gianfranco Pasquino

La Costituzione e i suoi nemici

MICHELE AINIS, L’assedio. La Costituzione e i suoi nemici, Milano, Longanesi, 2011, pp. 267, € 15,00

ATTUALITA’ E SCIENZE POLITICHE. La Costituzione e i cambiamenti che il governo è in programma di apportare. Gianfranco Pasquino ripercorre la storia della nostra Costituzione, la sua struttura e ne spiega il valore, per rendere i lettori più coscienti di cosa voglia dire modificarla, tutta o in parte.

Qualsiasi costituzione, la migliore come la peggiore, rappresenta, al tempo stesso, un compromesso e un patto. È un compromesso fra coloro che la scrivono poiché, comprensibilmente, debbono giungere a un accordo su principi, regole, obiettivi e strumenti che risultino i più soddisfacenti, ovvero i meno sgraditi, per tutti i partecipanti. È un patto che lega i cittadini fra loro e con le istituzioni prescelte. Tanto come compromesso quanto come patto, ciascuna costituzione si dota di regole che ne consentano l’aggiornamento e persino la trasformazione. Fino ad allora, quanto è codificato nella Costituzione deve essere rispettato e attuato sia sul piano del diritto che sul piano della politica. Le prassi, che, secondo alcuni, configurerebbero una Costituzione materiale diversa da quella formale, non possono comunque né prevalere sulle norme vigenti né, ancor meno, modificarle. Nessuna costituzione è mai priva di nemici. Sempre le saranno nemici gli ignoranti che neppure la conoscono, gli incompetenti che non hanno gli strumenti culturali per capirla, gli “incostituzionali” che non la rispettano e che la sfidano.

Da qualche tempo, l’esistenza dei nemici della Costituzione italiana è diventata più visibile e più rumorosa. Ho scelto di farvi riferimento esplicito sia perché La Costituzione e i suoi nemici è il sottotitolo del libro di Michele Ainis, sia perché non è fuori luogo richiamare la densa analisi formulata da Karl Popper nel suo La società aperta e i suoi nemici1. Ce ne fossero di nemici della statura di quelli con i quali si confrontò Popper: Platone, Hegel e Marx.

Nel contesto italiano, i nemici della Costituzione sono spesso giornalisti e commentatori di second’ordine, politici e parlamentari senz’arte né parte, cattivi maestri di diritto le cui elaborazioni, confrontate con quanto prodotto dai Padri Costituenti, meritano di essere immediatamente cestinate senza rimpianto alcuno. Tuttavia, in una società nella quale il senso civico è latitante e il patriottismo costituzionale quasi inesistente, critiche mal poste e proposte strampalate hanno trovato udienza e si meritano necessariamente di essere prese in considerazione, analizzate e contrastate.

È una storia lunga quella della riflessione sulla e della critica alla Costituzione italiana e alla sua attuazione. Un conto, però, fu la prima fase (almeno fino al 1958) quando la parola d’ordine era “attuare la Costituzione”, contro quello che Piero Calamandrei definì memorabilmente «ostruzionismo della maggioranza». Molto diverso (e anche confuso) è il periodo che grosso modo inizia dal 1976-1979, quando si sono imposti, almeno verbalmente, coloro che vogliono una “grande riforma” della Costituzione e quando, dopo il 1993, la Repubblica italiana iniziò la sua, tuttora incompiuta, transizione politica e istituzionale. Allora nacquero, fondati da Don Giuseppe Dossetti, i Comitati per la Difesa della Costituzione, tuttora presieduti dall’ex presidente della Repubblica Oscar Luigi Scalfaro (1992-1999), all’insegna dello slogan “Salviamo la Costituzione”.

Mi è difficile affermare se Ainis intenda schierarsi con i “salvatori della Costituzione”. Sicuramente, è molto critico con coloro che, per usare le sue parole, «frodano» la Costituzione italiana attraverso quattro tipi di prassi, che: a) violano i principi costituzionali, ad esempio quello dell’art. 11 che «ripudia» la guerra; b) ledono le competenze degli organi costituzionali, ad esempio quelle del presidente della Repubblica in materia di amnistia; c) corrompono il procedimento di formazione degli ordini costituzionali, ad esempio, ma in questo caso fortissimi sono i miei dubbi, negando un dibattito preliminare sulle candidature alla presidenza della Repubblica; d) distorcono la funzione legislativa attraverso la decretazione d’urgenza e la reiterazione di decreti non omogenei.

Ainis si tiene distante dallo scontro titanico fra le parole d’ordine semplificatrici, nel quale il centrodestra, i suoi politici, i suoi giornalisti e persino gli intellettuali che corre l’obbligo di classificare come fiancheggiatori, si trovano inopinatamente sul versante che definirò riformatore, non necessariamente progressista. Senza turbamenti visibili, il centrosinistra si è, invece, fatto schiacciare, da un lato nella triste ridotta conservatrice del “Salviamo la Costituzione”, dall’altro in propostine che sembrano fatte apposta per accordi sottobanco con il centrodestra.

Molto saggiamente, tre anni fa, il presidente della Repubblica Giorgio Napolitano ha sottolineato che la Costituzione è una splendida sessantenne che ha soltanto bisogno di qualche ritocco alle inevitabili rughe. Nel frattempo, la battaglia infuria fra gli improvvisati chirurghi, non solo estetici, del centrodestra, che opererebbero anche in un corpo sano pur di farsi pubblicità e guadagnare qualcosa, e gli infermieri istituzionali del centrodestra che corrono a tamponare le ferite, qualche volta, per restare in metafora, sostenendo che le cicatrici rendono più bella la Costituzione italiana.

Ovviamente, dall’alto della sua propensione ammodernatrice già evidenziata con la sconsiderata riforma di 52 articoli su 139, opportunamente bocciata dagli elettori nel referendum del giugno 2006 (sulla quale Ainis ha parole di critica più di metodo che di sostanza, ovvero non «impacchettare», ma «spacchettare» le modifiche costituzionali), il centrodestra annuncia periodicamente di volere dialogare con l’opposizione. La frase chiave è quella successiva, poiché l’opposizione è adamantinamente conservatrice e, fatti salvo pochi personaggi in cerca di un ruolo, ma senza potere, non collabora (in maniera suoina), allora le riforme verranno di necessità comunque fatte dalla maggioranza di centrodestra.

L’opposizione, divisa su tutto, comprese le preoccupazioni dei suoi dirigenti e le ambizioni dei suoi parlamentari, tuona contro i colpi di maggioranza, dimenticandosi della saggezza dei costituenti incastonata nell’art. 138. Vale la pena sottolineare tutto per esteso.

Primo elemento di saggezza: la presa d’atto che nessuna costituzione potrà mai essere né impeccabile né eterna. Avrà anche esagerato Thomas Jefferson (1743-1826) il quale affermò che a ogni generazione dovremmo concedere di scrivere la sua costituzione, ma, almeno, si consenta alle generazioni successive di rimediare a eventuali errori e difetti di previsione.

Secondo elemento di saggezza: una maggioranza assoluta deve godere della possibilità di introdurre modifiche attraverso una doppia lettura delle Camere che consenta riflessioni e ripensamenti, ma anche di fare scaturire e salire di tono eventuali alternative che settori di opinione pubblica intendano proporre. Qualora si sentano insoddisfatti, quei settori, nonché l’opposizione parlamentare, avranno la facoltà di chiedere un referendum, di rigetto.

Terzo elemento: quel referendum non ha bisogno di quorum. Chi non va a votare vuol dire che non ha maturato nessuna opinione in materia. Chi va a votare deve essere premiato. Se la maggioranza che ha approvato le riforme in Parlamento non riesce a mobilitare i suoi elettori significa che non ha risposto a nessun bisogno reale di aggiornamento costituzionale.

Quarto elemento di saggezza: soltanto se la maggioranza parlamentare giunge ai due terzi dei componenti di entrambe le Camere, le modifiche apportate non possono essere sottoposte a referendum. Probabilmente, il timore dei costituenti era che, se fosse stata bocciata una modifica approvata da maggioranze parlamentari qualificate, ne sarebbe derivata la delegittimazione drammatica di quel Parlamento oppure, in subordine, che non era neppure pensabile la sussistenza di un Parlamento tanto incapace di interpretare la volontà popolare.

Qualche sospetto che possa manifestarsi anche una monumentale incapacità di rappresentanza, a fronte delle più improvvisate e scapestrate proposte recenti, è assolutamente lecito.

Tuttavia, la saggezza dei costituenti continua a rifulgere anche prendendo in esame le proposte del centrosinistra di alzare a due terzi il quorum parlamentare per approvare le riforme e di lasciare sempre praticabile la richiesta di referendum. Un quorum dei due terzi renderebbe probabilmente impossibile qualsiasi modifica/aggiornamento di una certa importanza. Ne deriverebbero esclusivamente riformette di nessuna rilevanza. Nessuna riforma significativa, ad esempio, della giustizia, sulla quale una maggioranza impegni il suo prestigio e “scommetta” la sua superiore capacità di rappresentanza delle preferenze dei cittadini, riuscirebbe mai a superare l’asticella (barriera) dei due terzi. Ma, forse, questo è proprio quello che Leopoldo Elia e Franco Bassanini e i Comitati per la Difesa della Costituzione desideravano: impedire qualsiasi cambiamento.

Negli ultimi trentacinque anni, vale a dire per più di metà della vita della Repubblica italiana, il mantra è stato: “sì alle riforme della seconda parte (ordinamento della Repubblica), no alle riforme della prima parte (i diritti e, seppur spesso trascurati, i doveri dei cittadini)”.

Qualcuno dovrebbe rilevare, personalmente lo faccio volentieri qui, che esiste sempre uno stretto collegamento fra le istituzioni e i diritti dei cittadini. Istituzioni che funzionano secondo regole e procedure democratiche proteggono e promuovono i diritti dei cittadini. Il malfunzionamento istituzionale, nel cui ambito includo anche la burocrazia, va a scapito dei diritti dei cittadini e fa scivolare la Repubblica nelle mani di coloro che sfruttano i loro privilegi dei più vari tipi. Il Bill of Rights dei cittadini statunitensi è consegnato a un pacchetto di emendamenti alla Costituzione poiché è l’architettura stessa del sistema presidenziale che deve impedire la tirannia della maggioranza e deve creare freni e contrappesi alle «istituzioni separate che condividono i poteri»2.

Naturalmente, una volta stabilito che si poteva (doveva) riformare l’ordinamento della Repubblica italiana, sono sbocciati uno, cento, mille progetti nessuno dei quali convincente, nessuno dei quali, con ogni probabilità, migliore di quanto già esiste. In effetti, ho l’impressione che sia difficile fare meglio della Repubblica parlamentare com’è complessivamente disegnata nella Costituzione.

Potrebbe essere sufficiente modificare il bicameralismo che, con incerta scienza giuridica e scarsa considerazione per la lingua italiana, funzionando male viene definito “perfetto” e, con sprezzo del pericolo, viene da quasi tutti additato come perfezionabile, a prescindere dalla sua vigente “perfezione”. Qualche volta si desidererebbe, invece di ascoltare discorsi frusti e privi di originalità, tornare in Assemblea Costituente per sentire in che modo i comunisti proposero il monocameralismo, i democristiani si schierarono per un bicameralismo differenziato, Costantino Mortati e altri argomentarono l’utilità di una camera di rappresentanza degli interessi. Ci renderemmo conto che tutte (o quasi) le alternative furono prese in considerazione e che, purtroppo, il bicameralismo funzionalmente paritario finì per essere la soluzione, di compromesso, sì, ma al ribasso. Il bicameralismo italiano non serve all’opposizione per sconfiggere il Governo, ma alla maggioranza governativa che, grazie alla seconda Camera, riesce a rimediare ai suoi stessi errori e alla latitanza dei suoi parlamentari, magari persino a fare buon uso di suggerimenti, critiche, emendamenti presentati dall’opposizione.

Piuttosto che spiegare quello che i Costituenti hanno fatto e perché, ricorrendo a formule ripetitive che neppure colgono la ricchezza dei contributi in Assemblea Costituente, appare di gran lunga più interessante e più istruttivo, oltre che più facile, andare alla ricerca delle deficienze individuabili nelle proposte di modifica spuntate in questi decenni. Chi studia, e/o vuole modificare, le istituzioni deve sapere che in tutti i sistemi politici è importante avere una visione d’insieme. Ad esempio, volendo tradurre in pratica il lungimirante ordine del giorno del deputato Perassi che chiedeva di trovare “meccanismi di stabilizzazione del Governo”, non è sufficiente operare esclusivamente sul Governo. Bisogna, da un lato, guardare ai rapporti “Governo/Parlamento”, dall’altro, ricorrere a tutte le opportunità offerte dalla legge elettorale. Naturalmente, il modello di Parlamento esistente e il tipo di sistema elettorale in uso fanno una grossa, oserei dire decisiva, differenza nella prospettazione di qualsiasi modifica che abbia ragionevoli probabilità di successo. Oltre a essere sostanzialmente inesistente in qualsiasi democrazia parlamentare, il cosiddetto “premierato forte”, che alcuni generosi geometri istituzionali del centrosinistra offrivano alle loro controparti del centrodestra per ingraziarsele, al fine di funzionare in maniera decente richiedeva effettivamente un sistema elettorale maggioritario (meglio congegnato del Mattarellum, sistema al quale Ainis suggerisce improvvidamente di tornare) e un bicameralismo differenziato.

Per essere convincente doveva anche superare l’altissimo e monumentale scoglio della formazione del Governo, non essendo sufficiente sostenere che in Gran Bretagna il primo ministro è eletto “quasi” direttamente dagli elettori, e non potendosi spazzare sotto il tappeto la fallimentare esperienza israeliana caratterizzata per tre volte da una effettiva elezione popolare del primo ministro, costretto poi a operare in un parlamento monocamerale eletto con il più proporzionale dei sistemi elettorali. Senza contare che qualsiasi effettiva elezione popolare diretta del capo dell’esecutivo finirebbe per cancellare con la crocetta tracciata dagli elettori sul nome del candidato vittorioso (punto sul quale Ainis si muove con qualche ambiguità) la possibilità di una sua sostituzione in caso di infermità, incapacità, imbarazzi di vario tipo, dal personale al politico, ovvero eliminando la flessibilità del parlamentarismo che, secondo molti studiosi, è l’elemento che lo può rendere preferibile ai presidenzialismi.

Di recente, è stato presentato un disegno di legge per modificare l’art. 94 della Costituzione introducendo il voto di sfiducia costruttiva. Tecnicamente, questo tipo di voto, che in Germania e in Spagna consente a una maggioranza assoluta di parlamentari di sfiduciare il capo del Governo, da loro eletto con un voto ugualmente espresso a maggioranza assoluta, e di sostituirlo entro quarantotto ore insediando di nuovo a maggioranza assoluta un diverso capo di Governo, rappresenta indubbiamente un efficacissimo meccanismo di stabilizzazione del capo del Governo. È altresì un potente deterrente contro le crisi al buio, aperte da parlamentari variamente insoddisfatti i quali, però, non sarebbero in grado di dare vita a un diverso Governo guidato da una personalità previamente individuata.

Nel 1949 i costituenti tedeschi escogitarono questa ottima soluzione che, purtroppo, avendo i costituenti italiani già concluso la loro elaborazione, non poté essere importata in Italia. Potrebbe esserlo in oggi? La risposta è positiva ad alcune condizioni dirimenti. La prima condizione è che la fiducia venga data e venga tolta da una sola Camera, come avviene, per l’appunto, sia in Germania sia in Spagna. Pertanto, l’introduzione del voto di sfiducia costruttivo rende indispensabile riformare il bicameralismo, differenziandolo a cominciare dall’attribuzione del potere di fiduciare/sfiduciare a una sola Camera. Tanto in Germania quanto in Spagna vige un sistema elettorale proporzionale con soglia percentuale per l’accesso al Parlamento, rispettivamente 5 e 3 per cento. L’attuale sistema elettorale italiano contiene non soltanto la soglia di accesso (4 per cento per la Camera e 8 per cento per il Senato), ma anche un premio di maggioranza alla Camera che porta il partito o la coalizione vittoriosa al 55 per cento dei seggi e premi alle maggioranze vittoriose regione per regione. In queste condizioni, non soltanto il voto di sfiducia costruttivo finirebbe per blindare una maggioranza già più che assoluta e artificialmente fabbricata dai premi in seggi, ma farebbe sorgere un interrogativo politicamente e costituzionalmente rilevante. Non sarebbe più corretto che, qualora venisse meno una maggioranza in qualche modo “premiata” dagli elettori, si tornasse automaticamente a esigere un nuovo giudizio di quegli elettori?

Con la proposta di introdurre sic et simpliciter il voto di sfiducia costruttivo, i nemici della Costituzione mirano a svuotare la flessibilità del parlamentarismo già messa sotto stress da un pessimo sistema elettorale. Colpiscono anche l’articolo della Costituzione che attribuisce al presidente della Repubblica il compito di nominare il presidente del Consiglio. La proposta di introduzione del voto di sfiducia costruttiva va, poi, letta in concomitanza con quella che vuole modificare l’articolo 1. Non intendo in nessun modo suggerire che i proponenti si siano coordinati né che abbiano, come dovrebbero, una visione sistemica della Costituzione. Anzi, è proprio perché procedono in ordine sparso, come se si stessero aggirando curiosi e stralunati nel mercato delle regole e dei meccanismi istituzionali, che le loro proposte appaiono pasticciate fino a configurare un mal cucinato minestrone istituzionale.

La proposta di riforma dell’art. 1 è la seguente: “L’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro e sulla centralità del Parlamento quale titolare supremo della rappresentanza politica della volontà popolare espressa mediante procedimento elettorale”. La mia prima reazione, assolutamente spontanea, non propriamente scientifica e tecnica, è: “cavoli a merenda”. Poi, riflettendo, mi permetto di ricordare ai lettori che la Costituzione italiana inizia con la definizione dei principi fondamentali e prosegue con due parti, la prima dedicata ai diritti, la seconda all’ordinamento della Repubblica.

Inserire nell’articolo, iniziale e fondativo, sui principi un corpulento riferimento al Parlamento, alla rappresentanza politica, alla volontà popolare, al procedimento elettorale (perché, poi, al singolare?) significa produrre un’enorme confusione che va a cozzare frontalmente con una pluralità di articoli successivi relativi proprio al Parlamento, alla rappresentanza (che contiene il famoso/famigerato inciso “senza vincolo di mandato”), alle modalità, non esclusivamente elettorali, grazie alle quali si esprime la volontà popolare.

Con mia grande sorpresa, qualcuno ha scritto che l’aggettivo “democratico” non conterrebbe il necessario riferimento alla libertà. Insomma, forzando questa interpretazione, la Costituzione italiana sarebbe “democratica”, ma non “liberale”. In verità, il liberalismo si esprime, modernamente, da un lato, nel costituzionalismo, vale a dire è la tecnica di “scrittura” delle costituzioni ciascuna delle quali, poi, declina al suo interno i diritti: civili, politici e sociali, tutti protetti e promossi dalla Costituzione italiana. Dall’altro lato, il liberalismo, da Montesquieu a Madison e oltre, è inconcepibile senza una chiara separazione dei poteri, messi in capo a istituzioni diverse.

Il tasso di illiberalismo dell’aggiunta relativa alla “centralità del Parlamento” nella proposta di riforma costituzionale sopra citata è gigantesco. Certo, il padre di tutti i parlamenti, vale a dire Westminster, è, nella famosa espressione inglese, più che centrale, addirittura sovrano poiché può fare tutto tranne cambiare un uomo in una donna e viceversa (in verità, da qualche tempo può anche stabilire le regole attraverso le quali pervenire persino a quel legittimo cambiamento). La Gran Bretagna non ha una Costituzione scritta, ma valgono i precedenti, esistono i Parliament Acts, si tiene conto delle decisioni delle corti e tutti sanno quel che si può fare e quello che is simply not done. La lettura del libro di Bagehot, The English Constitution (1867) è ancora oggi illuminante.

La centralità del Parlamento inglese così come quella del Congresso degli Stati Uniti, il ruolo e i poteri del quale sono sanciti in apertura della Costituzione, è fuori discussione, ma né Madison e Hamilton né Bagehot hanno mai pensato e scritto che “centralità” dovesse significare supremazia del Parlamento su tutte le altre istituzioni né subordinazione assoluta di queste istituzioni al Parlamento. Al contrario, tutti gli studiosi liberali hanno piena consapevolezza della complessità del circuito istituzionale nel quale si collocano il Governo, il Parlamento, il capo dello Stato, la Magistratura, le autonomie locali e nel quale ciascuna istituzione svolge le sue funzioni ed esercita il suo ruolo nell’ambito dei limiti stabiliti dalla Costituzione.

Nessuno degli studiosi e dei politici liberali fa riferimento alla volontà popolare (concetto di non troppo vago sapore rousseauiano, quindi, certamente non “liberale”) la cui espressione viene poi ridotta esclusivamente al procedimento elettorale, con ulteriore, ma quasi sicuramente inconsapevole ricaduta nel pensiero di Rousseau. Questa volta, però, il segno cambia. Infatti, Rousseau si doleva per gli inglesi che pensavano di essere liberi grazie all’esercizio del diritto di voto, ma lo erano una sola volta ogni cinque anni. Naturalmente, non prendendo in considerazione la molteplicità delle associazioni e delle forme con le quali gli inglesi continuavano a fare politica ed esprimere la loro “sovranità”, Rousseau si sbagliava (e, su questo punto, dissento totalmente da quanto scritto da Ainis).

Il proponente della riforma dell’art. 1 sembra invece suggerire che, una volta espressasi attraverso il procedimento elettorale, la volontà popolare, tutta confluita nel Parlamento così eletto, gli conferisca la titolarità “suprema” della rappresentanza politica.

Dunque, se le parole hanno un senso, al Parlamento verrebbe consegnata la supremazia su tutte le altre istituzioni, a partire dal Governo, continuando con la presidenza della Repubblica, per finire, forse, con la Magistratura. Più che una visione populista, la stesura di questo articolo suggerisce una preoccupante deriva assemblearista di concentrazione, non necessariamente, “centralità”, di potere nel Parlamento del quale non viene detto se debba rimanere bicamerale o debba diventare, come sembrerebbe opportuno, monocamerale. A ogni buon conto, conferire a una maggioranza parlamentare, assoluta perché “premiata” dal sistema elettorale, la titolarità suprema della “rappresentanza politica della volontà popolare” significa aprire la strada a un esperimento a cavallo tra il plebiscitarismo e il populismo. Né l’uno né l’altro potranno mai essere definiti liberali, ma, quel che più preme sottolineare, è che entrambi sono sicuramente nemici della Costituzione italiana. E nemici sono tutti coloro che aprono, in nome tanto di un liberalismo dimezzato quanto di un impaziente decisionismo, spazi a modifiche di stampo sostanzialmente populisteggiante.

Criticare, recriminare, opporsi e sbeffeggiare l’incultura costituzionale del centrodestra italiano non è, però, sufficiente. Dixi et salvavi animam meam è un detto consolatorio. Prima il centrosinistra, i suoi politici e gli intellettualì troppo appiattiti sull’esistente rilanciano un discorso colto sulla Costituzione italiana, sul suo valore e sul suo insegnamento, e sulla democrazia repubblicana, collegandolo allo sviluppo e all’unificazione politica dell’Unione Europea, meglio sarà.

1. Edizione originale 1945. Trad. it.: Roma, Armando, 1994.

[box]GIANFRANCO PASQUINO professore di Scienza Politica nell’Università di Bologna. Insegna anche al Bologna Center della Johns Hopkins University. Presidente della Società Italiana di Scienza Politica (2010-2013), di recente ha pubblicato: Quasi Sindaco. Politica e società a Bologna 2008-2010 (Diabasis, 2011) e La rivoluzione promessa. Lettura della Costituzione italiana (Bruno Mondadori, 2011). Con Marco Valbruzzi ha curato Il potere dell’alternanza (Bononia University Press, settembre 2011).[/box]

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