Gianfranco Pasquino

Che cos’è il deficit democratico?

 

 

PIPPA NORRIS, Democratic Deficit, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, pp. 335, € 73,20 (paperback: € 27,00)

 

SCIENZE POLITICHE. Che cos’è il deficit democratico? E che cosa può favorire la crisi? In un periodo in cui l’uso di queste parole sembra inflazionato, partendo da una critica recensione sul libro di Pippa Norris, il prof. Pasquino propone una lettura attenta di cosa porti a un deficit democratico: un concatenarsi di responsabilità che coinvolge sia il governo, che i sistemi istituzionali, che nondimeno, i cittadini stessi.

Il numero dei sistemi politici che possono ragionevolmente meritare la qualifica di democratici è quasi triplicato negli ultimi vent’anni giungendo a ottanta-novanta. Un po’ dappertutto, di recente persino nel Maghreb, in Egitto, in Medioriente, rivolte popolari stanno scacciando i rispettivi dittatori perseguendo l’obiettivo, che appare mobilitante, della costruzione non immediata ma possibile di regimi democratici. Buona parte degli oppositori dei regimi militari, autoritari, teocratici, sultanistici combattono la loro battaglia politica e ideale all’insegna di una certa concezione di democrazia che da “occidentale” è certamente diventata “universale”.

A fronte di questi visibilissimi e apprezzabili sviluppi, si sono, però, diffuse anche visioni scettiche e valutazioni critiche riguardanti sia alcuni regimi democratici realmente esistenti, da lunga o da breve data, sia la democrazia stessa e le sue probabilità di realizzazione concreta e completa. Disincanto, disaffezione, delusione, scontento, sovraccarico, deficit e, naturalmente, crisi: hanno oramai raggiunto un numero enorme gli studi sulla democrazia e sulle democrazie effettivamente esistenti che denunciano in maniera talvolta preoccupata, più spesso quasi compiaciuta, per lo più approssimativamente e confusamente, l’esistenza di problemi.

Fermo restando che l’oggetto dello studio è la democrazia, senza purtroppo volere o sapere effettuare e argomentare una adeguata distinzione fra il concetto e le sue concrete realizzazioni, gli studiosi si dividono spesso in due “fazioni”. Da un lato stanno coloro che ritengono la democrazia sostanzialmente irrealizzabile, dall’altro si collocano coloro che la ritengono attualmente inadeguata, comunque non ancora realizzata, talvolta incamminata sulla strada sbagliata. Evidentemente, nessuna delle due fazioni ha fatto tesoro della distinzione chiave, introdotta un quarto di secolo fa da Giovanni Sartori, fra democrazia ideale (al singolare) e democrazie reali (al plurale). La tensione fra l’ideale da perseguire e il reale già conseguito, con maggiore oppure, più di frequente, con minore soddisfazione, apre la strada della ricerca, che dovrebbe essere sia teorica sia empirica, sullo stato della democrazia oggi nel mondo.

I sostantivi con cui ho iniziato questo articolo sono stati tutti variamente utilizzati, anche in maniera attraente e talvolta suggestiva, in tempi diversi, con enfasi variabili, in vari sistemi politici: dagli Usa alla Spagna, dalla Germania alla Gran Bretagna. “Crisi” mi sembra essere il termine più vago, una specie di passe-partout che, però, non conduce da nessuna parte, soddisfacendo probabilmente il bisogno narcisistico di alcuni intellettuali di sentirsi “realizzati” proprio perché “critici”. Dal canto suo, “deficit” è il termine più recente, ma non per questo meglio definito. Naturalmente, Sartori, che in materia di democrazia è il teorico imprescindibile, potrebbe facilmente sostenere che esisterà sempre e dappertutto una distanza fra la democrazia ideale e le democrazie realmente esistenti. Questa distanza/divario potrebbe concretamente configurarsi come un deficit.

Tuttavia, credo che sarebbe analiticamente più fertile andare alla ricerca di che cosa effettivamente manca, ovvero è o può essere (e anche diventare) carente nelle democrazie. Questo è quanto sembra promettere il titolo del libro di Pippa Norris, Democratic Deficit. Purtroppo la promessa, annegata in un procelloso mare di dati provenienti da una molteplicità di “banche”, non viene mantenuta. Vale a dire che, alla fine della lettura di circa 250 pagine di testo accompagnate da piú di 40 pagine di note e da 20 pagine di riferimenti bibliografici, non risulta affatto chiaro se l’autrice abbia effettivamente individuato e misurato il/un deficit democratico.

In effetti, risulta difficile capire che cosa per Norris costituisca “deficit democratico”. Sembra che dipenda dalle «valutazioni dei cittadini riguardo la performance della democrazia», che si espliciti nella sfiducia crescente nei confronti dei politici, nel distacco dai partiti, nella messa in questione delle istituzioni del settore pubblico, nell’erosione del “sostegno” alla democrazia, al sistema politico più che ad uno specifico governo. Più estesamente (e in corsivo), Norris rileva che oggi «in molti paesi, la soddisfazione per la performance della democrazia diverge dalle aspirazioni pubbliche». Il deficit democratico si collocherebbe in questa divergenza. Meglio, o di più, «il divario fra aspirazioni e soddisfazione viene catturato dal concetto di deficit democratico». Tuttavia, prosegue Norris, originariamente i deficit giudicavano «la legittimità [dunque, non l’esito, n.d.A.] dei processi decisionali nell’Unione Europea a fronte degli standard democratici degli stati-nazione europei» e i commentatori erano anche molto insoddisfatti dalle carenze in termini di accountability (responsabilità, n.d.R.) democratica e di trasparenza.

L’elenco delle definizioni e delle aggiunte potrebbe continuare poiché Norris non utilizza mai in maniera precisa e univoca il concetto di deficit democratico. Mi limiteró a due soli ulteriori riferimenti. Il deficit si manifesta nelle «discrepanze fra la diffusa adesione ai valori democratici e i dubbi endemici sulle pratiche democratiche», nel contrasto fra il sostegno per gli ideali democratici e le valutazioni delle pratiche democratiche. Alla fine, Norris decide che l’operazionalizzazione della nozione di deficit democratico va cercata e riservata alle «disparità che esistono fra le aspirazioni democratiche e la soddisfazione democratica». In seguito, si spinge fino a sostenere che «la dimensione e la distribuzione dei deficit democratici» (al plurale) «fra regimi e nazioni» debbono essere concepite come «le tensioni che sorgono dallo squilibrio fra la domanda di democrazia del pubblico (misurata dalla forte adesione ai valori democratici e dal rigetto delle alternative autoritarie) e l’offerta percepita di democrazia (misurata dall’insoddisfazione pubblica per la prestazione democratica dei governi di ciascun paese)».

La comparsa di questo un po’ confuso e imprecisato deficit viene fatta risalire a «complesse interazioni che coinvolgono speranze crescenti, notizie politiche cattive e percezioni di prestazioni calanti». Francamente, questa spiegazione mi pare non soltanto insoddisfacente, ma anche fuorviante. Per di più, non tiene per nulla conto del testo di David Easton, ispiratore del libro precedente curato da Norris (Critical Citizens) che sta alla base di Democratic Deficit. Da Easton credo si debba opportunamente ripartire, anche se il termine deficit non appariva nella sua classica analisi sistemica della vita politica, ed è un vero peccato che, tranne qualche riferimento al sostegno, specifico e diffuso, e all’apprendimento dei valori, Norris faccia un uso sparso e scarso della ricca concettualizzazione eastoniana, senza sfruttarne tutte le, a mio parere, notevolissime qualità e potenzialità.

Da tempo, penso (e scrivo, come ho fatto ne Il sistema politico italiano. Autoritá, istituzioni, società, Bononia University Press 2002) che il modo migliore per analizzare i sistemi politici e i loro regimi (nel corso della sua esistenza ciascun sistema politico puó passare attraverso piú regimi) consista nel prendere come riferimento essenziale il quadro interpretativo formulato più di quarantacinque anni fa da David Easton (A System’s Analysis of Political Life, John Wiley and Sons, 1965). Le tre componenti del sistema politico sono le autoritá, il regime, la comunitá politica. Abitualmente, il deficit democratico viene attribuito e addebitato in maniera quasi esclusiva alle autorità, vale a dire a coloro che occupano le cariche di governo e, in misura leggermente e giustamente inferiore, di opposizione, oltre che, naturalmente ma, sbagliando, più raramente, anche alle leadership di partito. Il dibattito sulla necessitá della democrazia nella vita interna dei partiti non è certamente mai terminato, al contrario, sembra essere tornato in auge, alla grande. Invece, è cruciale che in una democrazia non esista nessun deficit relativo alle autorità che provenga dalle modalità della loro elezione. Al proposito, tuttavia, è tanto lecito quanto opportuno interrogarsi e riflettere sia sul sistema elettorale sia sulla qualità della competizione/competitività politica. Norris non si mostra particolarmente sorpresa dal fatto che vi sia pochissima differenza in termini di soddisfazione politica fra chi vince e chi perde rispettivamente nelle democrazie proporzionali e nelle democrazie maggioritarie, fenomeno politico che a me parrebbe degno di attenzione e di approfondimenti.

Curiosamente, con buona pace dei troppi critici delle democrazie maggioritarie, i dati di Norris evidenziano che chi perde nelle democrazie maggioritarie si dichiara persino più soddisfatto di chi vince, per quel che riguarda il funzionamento delle istituzioni politiche. Si vede che, altrove, non esistono i famigerati “bipolarismi feroci”. È questa una tematica che Norris avrebbe dovuto analizzare più a fondo esplorando le caratteristiche dell’alternanza al governo nelle democrazie (mi permetto di sottolineare che più di un tentativo si trova nei saggi originali raccolti da Pasquino e Valbruzzi, Il potere dell’alternanza, Bononia University Press, 2011). Mi pare, però, che questi elementi, che ricomprendono, fra l’altro, la forma dello Stato (unitario/federale; monarchico/repubblicano) e la forma del governo (parlamentare/presidenziale), chiamino in causa la strutturazione del regime, ovvero, le regole, le procedure e le istituzioni piuttosto che il funzionamento della democrazia. Nelle varie fonti di dati alle quali Norris fa amplissimo, talvolta eccessivo, ricorso, poiché finisce per andare a scapito dell’analisi, risulta difficile individuare materiale piú specifico relativo alle carenze ovvero, al deficit del regime. Il fatto è che in questo tipo di ricerche appare con sempre maggiore evidenza, e con mia sempre crescente insoddisfazione, che gli autori “scambiano” il numero dei casi, il più elevato possibile, con la possibilità di apprendimento approfondito su alcuni di loro. Moltissimi casi e alcune variabili, tutto messo nel frullatore in grado di produrre qualche regressione, et voilá: la comparazione è servita. Purtroppo, spesso è una comparazione che produce conoscenze approssimative, superficiali, traballanti.

Tornando alle componenti del sistema politico secondo Easton, per quel che riguarda più specificamente le autorità, gli interrogativi più rilevanti sono quelli relativi alla capacità di rappresentanza politica e alla loro responsabilizzazione catturata nella maniera più ampia possibile dalla accountability. Mi pare, invece, che tanto l’efficienza, ad esempio, quella decisionale, in termini di rapidità e di quantità delle decisioni prese, quanto l’efficacia, in termini di conseguimento effettivo degli obiettivi, appartengano piuttosto all’ambito delle prestazioni e del rendimento democratico. Mi sarei, dunque, aspettato che Norris avesse concentrato la sua attenzione proprio su efficienza ed efficacia. Tuttavia, le autorità possono operare in maniera efficiente ed efficace, ma essere autoreferenziali, scarsamente rappresentative e poco accountable, mal disposte o incapaci di rendere conto del loro operato, dunque, democraticamente deficitarie. Dal canto loro, i partiti possono essere organizzazioni verticistiche nelle quali le decisioni vengono prese da poche persone, spesso aggregatesi in oligarchie che soltanto in parte entrano in competizione, preferendo piú spesso accettare meno rischiose modalitá di collusione. Fino a qui il mio discorso potrebbe anche essere compatibile con la prospettiva di Norris, se l’autrice affermasse chiaramente che il deficit democratico fa la sua comparsa perché le aspirazioni dei cittadini non vengono soddisfatte, non genericamente dalle prestazioni della democrazia, ovviamente quasi sempre inadeguate, ma dallo specifico operato delle elite di governo. Il meccanismo democratico che dovrebbe servire ad affrontare e risolvere questo problema è l’alternanza: “mandare a casa [periodicamente] i mascalzoni”. Proprio per questo sono importanti tutti gli strumenti istituzionali che rendano maggiormente probabile il prodursi delle condizioni e delle prassi collegate alla comparsa e alla affermazione dell’alternanza.

Nel regime, vale a dire nelle regole, a partire da quelle elettorali, nelle procedure, decisionali, per esempio, quelle parlamentari (ma anche quelle delle Corti Costituzionali), nell’assetto delle istituzioni, in particolare nella struttura di Governo e Parlamento e nelle loro relazioni, è ipozzabile che si trovi e si annidi molto deficit democratico. La collusione invece della competizione, la consociazione invece della differenziazione, la confusione (di ruoli e pratiche) invece della trasparenza, specificamente, le modalità di voto in parlamento, ad esempio, votazioni segrete, non registrate, non visibili dall’elettorato, che rendano impossibile attribuire responsabilità politiche personali, sono tutte modalità qualificabili come componenti del deficit democratico. Tuttavia, la materia è molto complessa e soltanto procedendo caso per caso appare probabile impararne di più. Ad esempio, un sistema bicamerale indifferenziato sembra portare con sé qualche pezzetto di deficit democratico, consentendo fra l’altro al governo di fare fronte alle sue sconfitte nelle votazioni in una Camera recuperando nell’altra. Un governo che abbia bisogno e ottenga il voto di fiducia in due camere non per questo deve essere considerato vaccinato nei confronti di un eventuale deficit democratico. Non è affatto casuale che un po’ dappertutto nei regimi democratici sia frequente e ricorrente il discorso sulla riforma delle istituzioni. Evitando deliberatamente qualsiasi esempio tratto dal molto confuso caso italiano, mi limito a un solo, ancorché molto significativo, riferimento: l’Unione Europea che per molti studiosi rappresenta il caso emblematico di deficit democratico. Mi ci soffermo brevemente per sottolineare che in qualche modo tutt’e tre le istituzioni europee godono di legittimità di vario tipo, vale a dire, elettorale per il Consiglio dei capi di governo, i quali non sarebbero in quel consesso se non avessero vinto le loro elezioni nazionali e non godessero del sostegno della maggioranza parlamentare, e per il Parlamento europeo, eletto, ancorché da percentuali declinanti di cittadini europei. La Commissione vive di legittimità democratica derivata, essendo nominata dal Consiglio, ma anche approvata dal Parlamento. Di deficit democratico, qui, se ne trova poco. Se ne trova di più nelle procedure decisionali all’unanimità che danno potere di veto anche da un solo Stato/membro. Norris sorvola parecchio su tutta questa importante discussione.

Sarebbe, credo, sostanzialmente sbagliato escludere la comunità politica dalla ricerca e dalla valutazione del deficit democratico. Infatti, non stiamo parlando di democrazie senza cittadini. Contrariamente a troppi autori che biasimano quasi esclusivamente i comportamenti delle autorità, il deficit democratico può abitare proprio nella comunità politica. D’altronde, vi è un accordo quasi unanime sul fatto che, in La democrazia in America, Alexis de Tocqueville abbia colto ed evidenziato una delle caratteristiche più importanti dei regimi democratici: il pluralismo delle associazioni. È un pluralismo che nasce dal basso e che è competitivo. Richiede, quindi, che siano i cittadini stessi ad associarsi (e a dissociarsi) liberamente. Secondo i molti studiosi che si sono in seguito interessati di questa caratteristica delle democrazie, da ultimo, con notevole impatto, Robert D. Putnam, l’associazionismo produce benefico e abbondante capitale sociale che contribuisce a un efficace funzionamento delle democrazie. Cittadini poco interessati alla politica, poco informati sulla politica, poco partecipanti nella vita politica, poco efficaci/influenti (oggettivamente e soggettivamente) nella loro attività politica, sono sicuramente parte del deficit democratico. L’attenzione si sposta, dunque, su tutti quegli elementi, e sono moltissimi, che creano interesse per la politica, che producono informazione politica, che incentivano la partecipazione politica, che danno la sensazione di efficacia politica. Non vi è nulla di predeterminato o di deterministico nella ricognizione sulla cittadinanza in quanto comunità politica e sui suoi eventuali deficit democratici. In estrema sintesi, è corretto affermare che una comunità politica nella quale, per qualsiasi ragione, predominino il disinteresse per la politica, la scarsa informazione sui fenomeni e sugli attori politici, la partecipazione sia limitata e saltuaria e la maggioranza dei cittadini ritenga di non avere nessuna influenza sulla politica, è ovviamente parte del problema “deficit democratico”, e non della sua soluzione.

Quando, frequentemente e ripetutamente, Norris offre come definizione del deficit democratico la distanza fra le aspirazioni dei cittadini e le prestazioni/il rendimento della democrazia come valutato dagli stessi cittadini ma anche, seppure più raramente e, aggiungerei, meno convintamente, da alcuni indicatori ampiamente utilizzati da pur affidabili agenzie internazionali, trascura di valutare le conoscenze politiche di quei cittadini. Temo (è un eufemismo) che le aspirazioni dei cittadini, allo stesso modo dei loro bisogni, costituiscano un elemento non soltanto di difficilissima misurazione, ma esposto a un’enorme potenzialitá di estensione. Insomma, le aspirazioni sono senza limiti. Inevitabilmente nessun regime democratico riuscirà mai a soddisfarle in maniera completamente soddisfacente, senza deficit.

È curioso che Norris lasci trasparire la sua posizione critica nei confronti di coloro che fanno un uso molto disinvolto e snobistico (volendo apparire sinceramente interessati a una maggiore democraticità dei regimi politici e, al tempo stesso, dimostrando maggiore preoccupazione per la sua mancanza) della parola “crisi”, ma, poi, non ne approfondisca e non ne precisi né la sua valenza né le sue componenti.

In sostanza, che cosa è “la crisi della democrazia”? Se “crisi” è la distanza fra le aspirazioni dei cittadini e le prestazioni dei governanti, allora quella crisi è immanente, strutturalmente sempre incombente, insita in tutti gli assetti democratici, persino potenzialmente feconda, in grado di spingere verso innovazioni e miglioramenti. Per capirne di più e meglio, sono giunto alla convinzione che il deficit democratico debba essere esplorato non nelle sue elusive e cangianti componenti “aspirazionali” ma in quelle strutturali e, eventualmente, comportamentali. Allora, il deficit democratico può fare la sua comparsa in tre casi: primo, quando il regime risulta inadeguato nelle sue strutture di rappresentanza e di governo; secondo, quando le autoritá non hanno le competenze necessarie; e, terzo, quando i cittadini sono apolitici, impolitici e antipolitici. Operando su queste considerazioni diventa possibile scrivere un altro libro che centri, con maggiore chiarezza e migliore successo di quello di Norris, la problematica del deficit democratico e, sommessamente, poiché non voglio aprire un altro già affollato fronte, anche la altrettanto complessa problematica del rendimento democratico.

GIANFRANCO PASQUINO

Professore di Scienza politica nell’Università di Bologna, è Presidente della Società Italiana di Scienza Politica (2010-2013). Insegna anche al Bologna Center della Johns Hopkins University. Di recente ha pubblicato: Quasi Sindaco. Politica e società a Bologna 2008-2010 (Diabasis 2011) e La rivoluzione promessa. Lettura della Costituzione italiana (Bruno Mondadori 2011). Con Marco Valbruzzi ha curato Il potere dell’alternanza. Teorie e ricerche sui cambi di governo, (Bononia University Press, 2011).

 

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