Pier Maria Stabile

I micro-Stati nella comunità internazionale

Franco Cardini, Introduzione a Il Piccolo Stato. Politica storia diplomazia, San Marino, 2003, pp. 21

Gaïdz Minassian, «Micro-Etat», «Mini-Etat»: essai de classification, in Annuaire Français de Relations Internationales, 2007, vol. VIII, pp. 333

Blythe Alice Raviola, L’Europa dei piccoli Stati, Roma, 2008, pp. 12

GEORGES GRINDA, La Principauté de Monaco. L’Etat. Son statut international. Ses institutions, Pedone, Paris 2009, pp. 218, € 30,00

POLITICA: Stabile analizza il ruolo storico-politico dei micro-stati nel contesto dell’attuale crisi dello stato tradizionale e lo studio della loro dimensione giuridica nel mondo globalizzato.

Introduzione

L’attuale tendenza alla mondializzazione delle relazioni internazionali ed economiche ha posto i piccoli Stati e, in particolare, i micro-Stati nella condizione di superare la loro tradizionale posizione a margine delle grandi potenze per ambire a una nuova dimensione di rapporti politico-diplomatici. Le Nazioni Unite e le altre organizzazioni internazionali (specializzate o regionali),  aderendo a questa tendenza all’“universalismo”, hanno manifestato un nuovo interesse per questi Stati che ora hanno la possibilità di occupare a pieno titolo uno spazio proprio nell’attuale ordine globale quasi affrancato dalla politica dei blocchi geostrategici contrapposti.

La nozione fa la sua comparsa sulla scena internazionale negli anni Venti del Novecento in occasione delle richieste di adesione avanzate da alcuni piccoli Stati europei alla Società delle Nazioni. La controversia provocata dalle obiezioni della diplomazia in relazione alla loro sovranità e alla loro indipendenza ne impedì tuttavia l’ammissione come Stato membro.

Dopo la conclusione del secondo conflitto mondiale, il problema della determinazione dei tratti distintivi dei piccoli Stati si pone nel 1967, a seguito della richiesta avanzata dal Segretario Generale delle Nazioni Unite all’Assemblea Generale di fissare un elenco di criteri per definire questi Stati indicando, nello stesso tempo, i requisiti necessari al loro riconoscimento da parte delle istituzioni internazionali.

Così, a partire dalla risoluzione adottata dall’Assemblea Generale il 24 ottobre 1970, International Development Strategy for the Second United Nations Development Decade, i micro-Stati sono passati da uno status di pregressa marginalità a una sempre crescente credibilità a livello internazionale.

La recente adesione dei micro-Stati alle organizzazioni internazionali (per es., l’ONU e le sue istituzioni specializzate) e regionali (come, per es., il Consiglio d’Europa) ha consacrato il loro ingresso ufficiale nella comunità internazionale.

Va inoltre ricordato che la prima raccomandazione dell’ONU, contenuta in un rapporto redatto nel 1993 sui piccoli Stati (A Review of the Specific Development Needs of Small States and the Responsiveness of the United Nations Development  System to those Needs), attribuisce una collocazione privilegiata alla nozione di «smallness» di uno Stato nel quadro delle politiche di sostegno allo sviluppo.

La proliferazione dei micro-Stati e la questione del loro riconoscimento giuridico hanno suscitato nel corso degli ultimi decenni un vivo interesse da parte della dottrina che si è soffermata in particolare sul problema della loro definizione.

Alla necessità di definire il concetto di micro-Stato  si aggiunge l’esigenza di classificarne la tipologia e di  descriverne i caratteri fisionomici (storici, economici, politici). Ciò implica anche l’analisi del ruolo storico-politico di queste particolari entità statuali nel contesto attuale della crisi dello Stato tradizionale e lo studio della loro dimensione giuridica nel mondo globalizzato, soprattutto alla luce del processo d’integrazione europeo.

Un importante contributo alla trattazione di questi temi è offerto dal saggio di Georges Grinda,  La Principauté de Monaco. L’Etat. Son statut international. Ses institutions, II ed., Pedone, Paris, 2009. L’autore, già ministro plenipotenziario monegasco, ha ricoperto numerosi incarichi di alta responsabilità in diversi settori della pubblica amministrazione del Principato di Monaco. In particolare, ha svolto ruoli importanti nella revisione costituzionale del 2002, nella preparazione del nuovo trattato di cooperazione franco-monegasco dello stesso anno e soprattutto nei negoziati che hanno condotto all’adesione del Principato al Consiglio d’Europa (2004).

Questi incarichi lo rendono un testimone privilegiato e un attento osservatore “dall’interno” della vita pubblica del piccolo Stato mediterraneo. Il lavoro di Grinda, caratterizzato da un taglio interdisciplinare di ampio respiro, si rivolge non solo a tutti coloro che desiderano avere informazioni generali sul funzionamento del Principato, ma anche agli studiosi di diritto pubblico comparato e internazionale nonché a quelli di storia diplomatica grazie alla cospicua e aggiornata documentazione fornita dall’autore in questi specifici ambiti. Il lavoro di Grinda dimostra efficacemente come i micro-Stati costituiscano, da un lato, un crocevia internazionale di esperienze politico-giuridiche e, dall’altro, un laboratorio di sperimentazione originale e innovativa di soluzioni costituzionali, economiche e sociali.

 

1.Definizione e classificazione dei micro-stati

La definizione di  micro-Stato appare oggi problematica per la difficoltà di individuare criteri comuni sufficienti a fornire una nozione esaustiva di questo speciale soggetto di diritto pubblico internazionale.

I micro-Stati possono essere genericamente definiti come piccoli Stati di taglia molto esigua caratterizzati da un territorio e da una popolazione eccezionalmente ridotti con limitate risorse naturali e umane.

I criteri dimensionali del territorio e quantitativi della popolazione, tradizionalmente utilizzati per definire un’entità statuale, sono tuttavia arbitrari e di per sé insufficienti a fornire una nozione esaustiva del micro-Stato in quanto tale.

Il ricorso a questi due criteri definitori ha posto infatti alla dottrina il problema di determinarli in modo più preciso ricercando nel contempo altri parametri unanimemente riconosciuti. A questo proposito, il già citato Review ONU del 1993 precisa che «there is no generally accepted definition of “smallness” and consequently the criterion, or combination of criteria, chosen depends largely on the purpose for which the definition  is used». Il termine “piccolo” assume così un significato più «comparative» che «absolute» (p. 3 del Rapporto).

Il fatto che uno Stato abbia un livello demografico ridotto e una limitata estensione territoriale non significa che sia meno importante politicamente o culturalmente di altre entità statuali più grandi.

Si tratta di un equivoco basato sul fatto che l’idea del piccolo Stato è associata troppo sovente, almeno a livello dei mass-media, con il topos letterario e mondano dello “Stato in miniatura” ossia di quello che, almeno fino alla seconda guerra mondiale, si definiva “Stato da operetta” (cfr. Franco Cardini, Introduzione a Il Piccolo Stato. Politica storia diplomazia, San Marino 2003, p. 21).

Quelli che oggi sono definiti convenzionalmente tutti piccoli Stati sono invece molto diversi tra loro e, in certi casi, hanno un ruolo internazionale e una funzione storica, un patrimonio di idee ed esperienze che talora ne hanno fatto o ne fanno uno Stato tutt’altro che piccolo.

Basti pensare alle vicende politico-istituzionali dei micro-Stati del vecchio continente che è un vero e proprio contenitore di antiche entità statuali: Andorra, Liechtenstein, Malta, Monaco, San Marino e Città del Vaticano – che rappresenta un caso a sé stante – sono realtà dove la distinzione tra ‘piccolo’ e ‘grande’ appare ancora più significativa.

La nozione di piccolo Stato può anche essere fornita  dal concorso di altri criteri come quelli geoterritoriale, storico-politico-diplomatico, economico e militare (cfr. Franco Cardini, Introduzione a Il Piccolo Stato cit. p. 23).

Tutti i caratteri comuni ai micro-Stati sono poi compendiati in una più articolata definizione che prevede: un più o meno naturale isolamento geografico; una ridotta dimensione demografica, territoriale o economica; una particolare debolezza politica o produttiva; un’assenza totale o parziale di strumenti d’intervento tradizionale (politici, economici, militari o umani) di uno Stato in quanto tale, sia in materia di affari interni che nel campo delle relazioni internazionali(cfr. Laurent Adam, Le concept de micro-Etat: Etats lilliputiens ou parodies d’Etats, in Revue Internationale de Politique Comparée, 1995, vol. II, n° 3, p. 579).

Com’è noto, i microstati sono geograficamente suddivisi in quattro gruppi ben distinti: Europa continentale (per es., Andorra, Liechtenstein, Malta, Monaco, San Marino, Stato Città del Vaticano); Africa (per es., Capo Verde, Djibouti); isole caraibiche; Stati insulari dell’Oceano Indiano (per es., Maldive) e del Pacifico del Sud (per es., Marshall, Nauru, Palau, Salomone, Samoa, Tonga, Tuvalu, Vanuatu).

Laurent Adam, applicando a questa suddivisione i criteri definitori già citati (geopolitico, economico, storico, militare), ripartisce i micro-Stati in tre ulteriori categorie: i «confettis» del Terzo-Mondo, ossia i piccoli Paesi dell’Africa e dell’Asia, caratterizzati da prevalenti condizioni di marginalità diplomatica e di scarso sviluppo economico (per es., Capo Verde, Comore, Guinea Equatoriale, Mauritius); gli Stati «lilliputiens», nati dalla colonizzazione/decolonizzazione (per es., le isole caraibiche, quelle melanesiane e polinesiane); i micro-Stati europei di cui ci si occuperà in questa sede (cfr. Laurent Adam, op. cit., p. 577).

In base ai loro confini territoriali, i micro-Stati possono essere di tre tipi: insulari (per es., Antigua and Barbuda, Cipro, Malta, Saõ Tomé e Principe, Seychelles, Singapore, Fiji, Kiribati, Stati Federati di Micronesia, Tonga); enclavés (ossia privi di sbocchi sul mare) da un’altra entità statuale più grande (per es., Stato Città del Vaticano, San Marino, Lesotho); costeggiati dal mare e confinanti con un  solo Stato (per es., Bahrain, Brunei, Monaco).

Anche se i piccoli Stati hanno nel contesto storico europeo il loro naturale quadro di riferimento, non va trascurato che la realtà contemporanea ha dovunque moltiplicato la presenza di nuove realtà statuali riconosciute come tali e trattate quali Stati tout court anche in seno all’Assemblea Generale dell’ONU. E ciò indipendentemente dalla loro capacità fisica o concreto interesse a occupare il rispettivo seggio delle Nazioni Unite. Dal 1945 al 2006, il numero dei piccoli Stati membri è passato da 51 a 192 con l’adesione della Repubblica del Montenegro preceduta nel 2002 da quella di Timor-Leste. Il riconoscimento internazionale del Montenegro – la più piccola delle sei ex repubbliche costitutive della Yugoslavia di Tito – e la sua adesione all’ONU (28 giugno 2006) hanno così rilanciato il dibattito sulla frammentazione del sistema mondiale in generale e sull’avvenire dello Stato contemporaneo in particolare.

 

2. Cenni sulla genesi dei micro-stati

Occorre osservare che la maggior parte delle piccole entità statuali non è europea e non costituisce il prodotto di una qualsiasi continuità storica e territoriale con Stati preesistenti come, ad esempio, è accaduto in Europa con il Principato del Liechtenstein, ultima propaggine superstite del Sacro Romano Impero.

Numerosi piccoli Stati extraeuropei sono stati infatti creati in tempi diversi da grandi potenze coloniali per garantirsi l’egemonia su un’area territoriale ritenuta strategica dal punto di vista politico-economico. È il caso delle piccole monarchie del Golfo Persico (Bahrain, Emirati Arabi Uniti, Kuwait, Oman, Qatar), del Sultanato del Brunei nell’Asia del sud-est, strategici per le forniture petrolifere, e  della Repubblica di Djibouti nel Corno d’Africa, importante avamposto militare sul Mar Rosso.

Il problema delle frontiere del Kuwait, fissate dalla Gran Bretagna durante il suo protettorato per condizionare l’Iraq che così veniva privato dello sbocco al mare, è formalmente la causa della guerra del Golfo del 1990-1991. Analoga alla situazione kuwaitiana è quella di Panama nel Centro America che gli Stati Uniti fecero distaccare, nel 1903, dalla Colombia per servire da cornice legale alla cosiddetta Canal Zone.

Ma i piccoli Stati extraeuropei sono soprattutto il risultato di un lungo processo di autodeterminazione di un popolo conseguente alla decolonizzazione (caduta o declino di un impero coloniale) o alla disintegrazione di uno Stato federale.

Si pensi alla maggior parte delle isole dei Caraibi, residui dell’Impero britannico (Bahamas, Barbados, Grenada, St. Kitts and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines), promosse al rango di ‘paradisi’ fiscali e turistici, o alle Repubbliche del Caucaso (per esempio: Armenia, Azerbaijan, Georgia) nate a seguito della deflagrazione dell’Unione Sovietica nel 1991.

Il principio dell’autodeterminazione dei popoli, già teorizzato dal pensiero giusnaturalistico di Hugo Grotius, John Locke e Jean-Jacques Rousseau, ha più volte costituito il fondamento legittimante dei movimenti secessionisti della penisola caucasica come quelli dell’Abkhazia e dell’Ossezia del sud (contro la Georgia), della Cecenia (contro la Russia), del Nagorno-Karabakh (contro l’Azerbaijan) e della Transnistria (contro la Moldovia).

Particolare è poi il caso di Singapore, sede di una delle più importanti borse finanziarie del pianeta, che, a seguito dell’espulsione votata nel 1965 dal parlamento della Federazione Malaysiana, fu costretta a dichiarare l’indipendenza nello stesso anno.

Il collasso sovietico seguito dalla fine del Patto di Varsavia ha provocato un “effetto domino” che ha dato nuovo slancio alle aspirazioni indipendentistiche anche di molti territori europei (si pensi, per esempio, alla fine della Cecoslovacchia, della Yugoslavia e alla loro contestuale trasformazione in nuovi diversi Stati). Nel 2006, il diritto all’autodeterminazione è stato poi invocato ripetutamente nel corso dei negoziati sullo status internazionale del Kosovo nonostante la ferma opposizione della Serbia.

Ma la tendenza alla proliferazione degli Stati non si è conclusa. Basti pensare alla Palestina, che lo scorso 29 novembre ha ottenuto dall’Assemblea Generale dell’ONU lo status di Stato non membro osservatore permanente, e alla Repubblica turca di Cipro del nord.

Il riconoscimento internazionale di queste due entità territoriali è vincolato, per la prima, alla conclusione dei colloqui di pace israelo-palestinesi e, per la seconda, alla risoluzione del conflitto greco-cipriota-turco che è l’ostacolo principale all’adesione della Turchia all’Unione Europea.

 

3. Geopolitica della sopravvivenza

La posizione geografica, le speciali condizioni storico-politiche e le tradizioni culturali, etniche o religiose costituiscono specifici presupposti per l’acquisto dell’indipendenza di uno Stato e per il riconoscimento della sua sovranità.

La comunità internazionale interviene a sancire e garantire la permanenza di questi valori fondamentali impedendo che uno Stato più grande e “geostoricamente” vicino o confinante possa mutare in modo unilaterale le condizioni di equilibrio di un altro più piccolo. Si pensi, per esempio, al ruolo svolto da Francia e Italia nei confronti rispettivamente di Monaco e San Marino.

Il sentimento di vulnerabilità politico-istituzionale  che caratterizza i piccoli Stati e la ferma volontà di salvaguardarne l’indipendenza e la sovranità costituiscono il fondamento della geopolitica della sopravvivenza.

La ragion d’essere di questi Paesi e dei micro-Stati in particolare consiste proprio nella loro preoccupazione di “esistere” ossia di “sopravvivere” per poi trovare una collocazione adeguata nel sistema delle Nazioni. Questa logica si fonda sull’idea-guida che solo la sovranità, così come garantita dalla Carta delle Nazioni Unite, può assicurare la sicurezza identitaria di uno Stato.

Ciò spiega la vocazione dei micro-Stati ad essere convinti promotori della pace nel mondo e a diventare scrupolosi esecutori del diritto internazionale mediante la firma di tutte le convenzioni dell’ONU.

La formazione del “sistema-mondo”, imperniato sul concetto di “villaggio globale” e sulla globalizzazione  degli scambi culturali, evidenzia la fragilità dei micro-Stati, non ancora pronti ad affrontare la tendenza alla standardizzazione delle culture.

Per questi Paesi il superamento delle sfide della mondializzazione passa attraverso la  prioritaria conservazione del loro patrimonio culturale di memorie e tradizioni che solo una struttura statale può garantire (cfr. Gaïdz Minassian, «Micro-Etat», «Mini-Etat»: essai de classification, in Annuaire Français de Relations Internationales, 2007, vol. VIII, p. 333).

Pur nel quadro contemporaneo di crisi, lo Stato rimane l’unità di riferimento giuridico per i popoli che reclamano il diritto a una sovranità riconosciuta dalla comunità internazionale.

Un altro fattore di fragilità proprio dei piccoli Stati è rappresentato dalla loro difficoltà di adempiere gli obblighi derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite connessi alla loro natura statale. Ciò è dovuto prevalentemente all’inadeguatezza delle strutture costituzionali, a una limitata politica estera, all’incompetenza politico-amministrativa degli organi di governo, alla scarsità di risorse materiali e alla sostanziale impossibilità di sostenere spese per la difesa.

Com’è noto, numerosi micro-Stati sono del tutto sprovvisti di forze armate o comunque dispongono di corpi di polizia che non sono in grado di affrontare e risolvere situazioni di ordine pubblico di particolare criticità. Per questo motivo, essi affidano molto spesso la risoluzione di conflitti insorti al loro interno all’intervento dell’ONU o di potenze straniere più o meno confinanti. Le Nazioni Unite hanno votato nel 1989, 1991 e 1995 tre risoluzioni sulla protezione e sicurezza dei piccoli Stati chiamando le organizzazioni regionali e internazionali competenti in questo specifico settore a prestare la loro assistenza agli Stati particolarmente vulnerabili alle minacce esterne (terrorismo, traffico di stupefacenti, tentativi di colpo di stato compiuti da mercenari) o afflitti da gravi tensioni socio-politiche interne (disordini conseguenti alla violazione dei diritti fondamentali dei cittadini o delle minoranze etniche e religiose).

Poiché uno dei sintomi della debolezza di un piccolo Stato è anche la carenza di una piattaforma territoriale sufficiente a consentirgli una sostanziale autonomia produttiva, numerosi Paesi hanno cercato di rimediare a questo inconveniente trasformandosi in piazze di transazione finanziaria (paradisi fiscali).

L’economia dei piccoli Stati tende infatti a fondarsi prevalentemente sui benefici fiscali derivanti dall’offerta mirata di servizi finanziari e commerciali. Ciò spiega la scelta fatta da molte banche e da sedi centrali di multinazionali o da holding finanziarie a favore di alcuni fra i piccoli Stati (offshore) che hanno saputo adattare la loro legislazione alle richieste di riservatezza e di controlli meno penetranti degli investitori internazionali (per esempio: Antigua and Barbuda, Barbados, Belize, Costa Rica, St. Lucia nei Caraibi; Andorra, Liechtenstein, in Europa; isole Marshall, Nauru, Vanuatu nel Pacifico del Sud).

Occorre tuttavia sottolineare che, dopo l’11 settembre, l’esigenza di fronteggiare il terrorismo e quella connessa di combattere il riciclaggio e l’evasione fiscale hanno gradualmente costretto molti piccoli (Lussemburgo, Monaco) e medi Stati (Austria, Belgio, Svizzera) a rinunciare in tutto o in parte al segreto bancario accettando il passaggio dalla sovranità assoluta in questo settore alla cooperazione internazionale che impone il rispetto da parte di tutti delle nuove regole del gioco soprattutto alla luce della grave recessione che tuttora affligge le economie mondiali.

Il riferimento è in particolare al rispetto degli standards internazionali sull’informazione tra amministrazioni tributarie che ha indotto l’OCSE a stilare, già dal 2000, ‘liste’ di Paesi indicati come ‘paradisi’ fiscali.

Per rimediare alla loro vulnerabilità economica, numerosi micro-Stati hanno poi investito le loro energie sul capitale umano e, per compensare la scarsità delle risorse naturali, hanno concentrato gli sforzi sullo sviluppo sostenibile e sulla tutela dell’ambiente.

Il problema delle mutazioni climatiche causate dal riscaldamento del pianeta assume decisiva importanza anche per la sopravvivenza dei micro-Stati insulari, in particolare di quelli situati nell’Oceano Indiano (per esempio: Maldive, Seychelles) e nel Pacifico del Sud (per esempio: Kiribati, Nauru, Palau, isole Salomone). In occasione del summit mondiale per lo sviluppo sostenibile, svoltosi a Johannesburg nel 2002, la maggior parte dei rappresentanti dei micro-Stati ha infatti lanciato un appello alla comunità internazionale per scongiurare i fenomeni dell’innalzamento del livello degli oceani e dell’erosione della barriera corallina. Gran parte dei territori dei micro-Stati insulari corre infatti il rischio di essere sommersa dal mare mettendo così a repentaglio la vita degli Stati stessi, impossibilitati ad esercitare in queste condizioni le loro funzioni sovrane. Si pensi, ad esempio, alla gravissima situazione verificatasi in molti Stati insulari e continentali dopo i devastanti tsunami degli ultimi anni (per es., isole Seychelles, Samoa e Salomone, Indonesia, Thailandia e Giappone).

Questi importanti temi ambientali sono oggetto delle politiche d’intervento dell’AOSIS (Alliance of Small Island States) istituita nel 1990. Si tratta di un’organizzazione governativa di piccoli Stati insulari e di Paesi con minima elevazione sul mare che condividono problemi legati allo sviluppo economico e alla tutela dell’ambiente, soprattutto con riferimento agli effetti negativi del cambiamento globale del clima. Lo scopo principale di questa organizzazione è la rappresentanza dei SIDS (Small Island Developing States) nel sistema delle Nazioni Unite. L’AOSIS è stata molto attiva già a partire dalla sua istituzione partecipando ai negoziati sul Protocollo di Kyoto sin dal 1994.

L’AOSIS è solo un esempio dell’attuale tendenza alla cooperazione regionale seguita dai piccoli Stati per uscire da una situazione di sudditanza economica nei confronti dei Paesi più sviluppati. I micro-Stati – sostenuti dall’ONU che non solo moltiplica con numerose risoluzioni i programmi di sviluppo e assistenza per i piccoli Stati insulari, ma incoraggia anche l’integrazione regionale – trovano nella cooperazione la condizione indispensabile per la loro sopravvivenza e lo strumento per difendere i loro interessi. La cooperazione regionale consente anche ai micro-Stati di difendere la loro identità culturale e di accrescere la loro visibilità e credibilità presso la comunità internazionale. Ciò avviene attraverso organizzazioni internazionali come la CARICOM (Comunità degli Stati dei Caraibi), creata nel 1973 da Barbados, Guyana, Giamaica, Trinidad and Tobago, o il Pacific Islands Forum.

Quest’ultimo, istituito nel 1971 con la denominazione di South Pacific Forum, gode di uno status di osservatore presso l’ONU dal 1994 e coopera con essa nel quadro della risoluzione 56/41 adottata dall’Assemblea Generale il 15 gennaio 2002.

I micro-Stati del Pacifico del Sud si sono ancora associati nel 1995 per manifestare la loro contrarietà agli esperimenti nucleari condotti dalla Francia in Polinesia.

Assume poi rilievo nello scenario medio-orientale l’iniziativa strategica adottata dal Consiglio di Cooperazione degli Stati Arabi del Golfo, composto da Arabia Saudita dalle piccole monarchie sunnite (Bahrain, Emirati Arabi Uniti, Kuwait, Oman, Qatar), che ha istituito il 25 dicembre 2012 un comando militare unificato per fronteggiare eventuali minacce provenienti dal vicino Iran.

 

4. I micro-stati europei. Profili storici e segni distintivi

I micro-Stati europei non devono essere considerati come residui immobili e sclerotizzati del passato, bensì come realtà vive, dinamiche, mutevoli, talvolta anche sedi di sperimentazione innovativa e originale di esperienze costituzionali, economiche e sociali, precorritrici di forme di convivenza e tolleranza che si proiettano nel futuro.

Va peraltro ricordato che proprio in Europa trova origine lo Stato occidentale moderno che affonda le sue radici nella polis greca, quindi nella “città-Stato”, un piccolo Stato per eccellenza quale fu anche Roma prima di trasformarsi in un grande Impero a prevalente caratterizzazione territoriale.

Occorre poi sottolineare che la presenza di piccoli Stati è una costante nella storia delle istituzioni pubbliche europee a partire dall’XI secolo. La grande esperienza italiana del Comune cittadino, della Signoria e del Principato, nonché la vitalità dei piccoli Stati europei protrattasi per tutto il XIX secolo, dimostrano come il segno distintivo del ‘piccolo’ continui ad essere riconoscibile nella storia dell’Europa sia sul piano dell’evoluzione istituzionale che su quello, per certi aspetti ancora più importante, della prospettiva politico-ideologica.

Spesso assimilati a ‘fossili’ politici sopravvissuti nell’età contemporanea alla fine del particolarismo medievale e dell’ancien régime, Andorra, Liechtenstein, Malta, Monaco, San Marino e, tenuto conto delle loro specificità, Città del Vaticano e Lussemburgo, sono la testimonianza concreta di come la realtà del piccolo Stato – autentico paradigma identitario europeo e baluardo simbolico contro la sopraffazione del più “forte” e “grande” sugli altri – non sia venuta meno, ma continui a esistere grazie alla tutela diplomatica garantita da accordi ed organizzazioni internazionali, agli investimenti finanziari, al turismo o al combinato disposto di tutti questi fattori (cfr. Blythe Alice Raviola, L’Europa dei piccoli Stati, Roma 2008, p. 12).

È appena il caso di ricordare che numerosi Stati di piccole o piccolissime dimensioni continuarono a costellare l’Europa, soprattutto quella centrale, anche dopo la Rivoluzione francese sino alla fine del Sacro Romano Impero di Nazione tedesca, che per circa tre secoli ne aveva rappresentato il quadro politico-giuridico di legittimazione, o, addirittura, fino alle unificazioni nazionali più tardive, come quelle italiana e tedesca, nella seconda metà del XIX secolo.

Com’è noto, il periodo storico di maggior crisi del piccolo Stato è proprio quello nazionale della storia costituzionale europea che coincide con l’affermazione dell’idea di nazione e di quella ad essa intimamente connessa di costituzione.

L’“impalcatura” costituzionale rappresentava infatti il requisito necessario alle nazioni per esistere e per svolgere in tutta Europa, durante il XIX secolo e buona parte di quello successivo, un fondamentale ruolo di modernizzazione politico-istituzionale.

Nell’ultimo decennio la dottrina ha manifestato un crescente interesse verso la storia e le istituzioni dei micro-Stati europei. Ciò ha coinciso con l’ammissione di questi Paesi alle Nazioni Unite e al Consiglio d’Europa che ne ha sancito il riconoscimento giuridico internazionale. Così, ad esempio, il Liechtenstein è divenuto membro del Consiglio d’Europa e dell’ONU rispettivamente nel 1978 e nel 1990, San Marino nel 1988 e nel 1992, Andorra nel 1994 e nel 1993, Monaco nel 2004 e nel 1993, Montenegro nel 2007 e nel 2006. Quest’ultimo ha attualmente lo status ufficiale di Paese candidato all’Unione Europea, così come Islanda e Macedonia la cui adesione è  tuttavia ritardata da una controversia con la Grecia sull’uso ufficiale del suo nome in sede internazionale. Islanda e Macedonia sono membri dell’ONU e del Consiglio d’Europa rispettivamente dal 1946 e 1993 e dal 1950 e 1995.

L’isola di Malta, antica sede dell’omonimo Ordine cavalleresco, subito dopo aver ottenuto l’indipendenza dal Regno Unito (1964), è stata ammessa all’ONU e al Consiglio d’Europa nel 1964 e nel 1965.

Malta è una Repubblica dal 1974 e, nel 2004, è entrata a far parte dell’Unione Europea insieme alla Repubblica di Cipro la cui adesione all’ONU e al Consiglio d’Europa risale già al 1960 e 1961.

Il Granducato di Lussemburgo è peraltro uno degli Stati fondatori delle Nazioni Unite (1945), del Consiglio d’Europa (1949) e della CEE (1957).

Infine il Kosovo, autoproclamatosi indipendente dalla Serbia nel 2008, ha  uno status internazionale controverso poiché né l’ONU né l’UE riconoscono ancora la sua indipendenza.

La Repubblica di San Marino (fondata nel 301), i Principati di Andorra (1278), Monaco (1342) e Liechtenstein (1719) sono tra i più antichi Stati del mondo.

Il Lussemburgo (creato dal Congresso di Vienna nel 1815, ma indipendente dai Paesi Bassi solo dal 1890) e lo Stato della Città del Vaticano (istituito nel 1929 dal trattato del Laterano con l’Italia) sono certamente Stati di recente creazione nella loro configurazione attuale, ma sono eredi di strutture statali molto più antiche.

I micro-Stati europei sono caratterizzati da una storica tradizione di autonomia e da forme di governo ormai consolidate.

Alcune riforme costituzionali hanno peraltro eliminato gran parte dei caratteri feudali delle istituzioni di questi Paesi. È segnatamente il caso di Andorra dove, a seguito di un referendum, è stata adottata nel 1993 un’avanzata costituzione democratica. In tutti questi Stati, fatta eccezione per il Vaticano, si sviluppa una vita politica caratterizzata dal multipartitismo e fondata sull’esistenza di istituzioni rappresentative. I mezzi di cui dispongono i micro-Stati consentono loro di intervenire attivamente nell’ambito delle relazioni internazionali. E ciò anche se la loro adesione alle grandi organizzazioni internazionali è, come si è visto,  molto recente.

Il Vaticano per sua scelta politico-diplomatica non è membro di nessuna organizzazione internazionale (per es., ONU, Consiglio d’Europa) limitandosi a svolgere, nella maggior parte dei casi, il ruolo di osservatore.

Nessuno di questi Stati è provvisto di forze armate, fatta eccezione per il Lussemburgo il cui piccolo esercito può intervenire solo per ragioni umanitarie.

Il livello di sviluppo economico dei micro-Stati europei è nel complesso elevato ed è comparabile a quello del resto dell’Europa occidentale. Questi Paesi traggono vantaggio dai rapporti di cordialità con gli Stati vicini e da una cooperazione più o meno stretta con l’Unione Europea. Andorra, San Marino e Monaco sono stati recentemente integrati nell’unione doganale e monetaria europea, fatta eccezione per il Liechtenstein che continua a rimanere membro dell’EFTA (European Free Trade Association) e dell’EEA (European Economic Area).

Lo studio sistematico della genesi e delle istituzioni ordinamentali dei micro-Stati europei riveste un notevole interesse soprattutto alla luce delle più recenti evoluzioni della politica internazionale. Questi Paesi sono oggi coinvolti con diverse modalità nelle dinamiche che determinano il profilarsi di un più generale fenomeno della crisi dello Stato tradizionale quale scaturì dai trattati di Westfalia del 1648.

Gli Stati contemporanei appaiono infatti condizionati nella loro sfera di sovranità dalle organizzazioni internazionali, come l’ONU, istituite per coordinarli e da quelle regionali, come l’UE, che ne limitano poteri e funzioni. A queste realtà si aggiunge il fenomeno, emerso nella più recente fase del processo di globalizzazione, della progressiva erosione della dimensione statuale anche ad opera di soggetti  economici forti come, ad es., le multinazionali operanti in settori strategici (cfr. Franco Cardini, Il piccolo Stato cit., p.19).

Questa crisi dello Stato tradizionale, che potrebbe preludere a una sua trasformazione storico-istituzionale, non colpisce certo tutti gli Stati in uguale misura.

I piccoli Stati, almeno in Europa, per sopravvivere hanno dovuto imitare quelli grandi, sia all’interno, con la progressiva unificazione dei sistemi giuridici e la trasformazione o l’adattamento delle loro istituzioni, sia all’esterno, con l’esercizio di tutti o della maggior parte degli obblighi e delle responsabilità derivanti dal diritto internazionale (cfr. Maurice Aymard, Il Piccolo Stato cit., p. 359).

Questi Stati hanno dovuto inventare un proprio linguaggio identitario dove la difesa della libertà e delle autonomie locali nonché la continuità storica, prevalentemente fondata su istituzioni risalenti in molti casi all’età medievale, svolgono una funzione sostitutiva dell’identità nazionale, qualora essa risulti affievolita o addirittura messa a repentaglio dal concorso di fattori esterni ed interni.

Una ricerca condotta sulla natura dei piccoli Stati europei e, in particolare, dei micro-Stati, assume oggi significativo rilievo alla luce delle forti spinte regionalistiche di tipo ideologico o economico e delle più o meno fondate esigenze di identità che accompagnano il processo di integrazione dell’Unione Europea.

Nell’attuale fase di crescente devoluzione di funzioni amministrative a favore di regioni ed altri enti locali, gli interlocutori privilegiati dei piccoli Stati tendono a non essere più gli Stati nazionali bensì queste diverse istituzioni di governo  del territorio.

Questa nuova forma di gestione decentrata della cosa pubblica, finalizzata alla partecipazione attiva dei cittadini dell’UE e alla progressiva integrazione degli immigrati extracomunitari, rappresenta una nuova sfida per i micro-Stati la cui esistenza era e rimane fondata sulla limitata concessione di una cittadinanza concepita in termini esclusivi e identitari che tendono inevitabilmente a trasformarsi in altrettanti privilegi per chi può beneficiarne (cfr. Maurice Aymard, op.cit., p.360).

Ciò che ora viene negato ai micro-Stati è il diritto ad avere leggi diverse non conformi all’acquis comunitario e a costituire o mantenere paradisi di “fiscalité douce” privi di qualsiasi controllo internazionale essendo ormai chiamati ad agire all’interno di un territorio europeo la cui continuità è stata stabilita dall’eliminazione delle frontiere come barriere.

Non va peraltro trascurato che l’allargamento dell’Unione europea a molti Paesi dell’Est e la dissoluzione della Yugoslavia con il conseguente innesco di processi nazionalistici che hanno destabilizzato i Balcani (per es., il Kosovo e le Repubbliche di Macedonia e di Montenegro), pongono di nuovo in primo piano la questione del piccolo Stato in relazione a quelli confinanti e alle organizzazioni internazionali.

Oggi, dopo che il collante della nazione sembra essersi dissolto, si apre per i micro-Stati europei un nuovo quadro di riferimento costituzionale a livello non solo sopranazionale, ma anche federale dove la loro grande esperienza maturata nella storia può essere valorizzata in nuovi e originali scenari politico-istituzionali come, ad esempio, la crescente tendenza a creare autonomi livelli di governo decentrato (cfr. il  «federalismo microstatale» di Walter Leisner in Piccolo Stato, Costituzione e connessioni internazionali, a cura di Guido Guidi, Torino 2003, p. 197).

 

5. I micro-stati europei. profili di diritto costituzionale comparato e di diritto internazionale

Sotto il profilo giuridico, con particolare riferimento alla circolazione dei modelli costituzionali, le caratteristiche ordinamentali dei piccoli Stati europei sono comuni al costituzionalismo più recente di cui il riconoscimento e la tutela dei diritti umani e di quelli c.d. di terza generazione rappresentano l’aspetto centrale. A titolo di esempio, l’ordinamento del Principato di Andorra, così come quello della Repubblica di San Marino, offrono oggi un modello esemplare di piena adesione ai valori essenziali della comunità internazionale in conseguenza della “costituzionalizzazione” ossia dell’attribuzione di rango di fonti costituzionali sia alle norme internazionali generali (consuetudinarie) sia a quelle pattizie poste a garanzia dei diritti fondamentali dell’individuo come la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). In questo modo, i diritti fondamentali diventano, per espresso riconoscimento della costituzione, parte integrante dell’ordinamento prevalendo in caso di contrasto con le norme interne (cfr. per es., artt. 3, 4, 5, 65 della costituzione andorrana; art. 1 della «Dichiarazione dei diritti dei cittadini e dei principi fondamentali dell’ordinamento sammarinese» modificata dalla legge costituzionale del 26 febbraio 2002, n. 36).

Occorre sottolineare che i diritti fondamentali contenuti nella CEDU risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri d’Europa accolte dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, ma hanno come presupposto ideologico i diritti universali dell’umanità sanciti dalle costituzioni e dalle dichiarazioni dei diritti frutto delle rivoluzioni americana e francese.

In questa ottica, si potrebbe ipotizzare l’idea di un recupero del diritto naturale (Paul Häberle) considerando le convenzioni in tema di diritti umani fondamentali quali «fasi più progredite delle teorie giusnaturalistiche» (Giovanni Conso).

Il tratto distintivo del sistema costituzionale dei piccoli Stati europei e dei micro-Stati in particolare è proprio quello di aver ‘riscattato’ il proprio diritto dalle limitazioni territoriali e di averlo reso sopranazionale ed universale molto prima di altri Paesi (cfr. Guido Guidi, Prefazione a Piccolo Stato, Costituzione cit., p. 1).

I piccoli Stati infatti hanno sempre avuto la tendenza a recepire ed integrare il diritto straniero come fonte d’ispirazione per la soluzione anche ‘creativa’ di questioni giuridiche interne.

Il diritto internazionale, in particolare, ha trovato frequente applicazione negli ordinamenti nazionali affiancando e, in certi casi, sostituendo il diritto interno.

Grazie alla loro esperienza di integrazione e alla capacità di ricezione di numerosi istituti di diritto extrastatuale, gli ordinamenti dei micro-Stati non solo hanno anticipato il fenomeno della ‘globalizzazione’ dello Stato costituzionale, ma hanno consentito agli stessi di svolgere all’interno di strutture di governance emergenti a livello europeo e mondiale un ruolo indispensabile per la costruzione di una rete giuridica moderna. Si pensi, per esempio, all’Unione per il Mediterraneo che, in un’ottica “braudeliana”, dovrebbe avvicinare e armonizzare tra loro le diverse culture dei Paesi rivieraschi (e non solo di quelli) agevolandone gli scambi economici.

I piccoli Stati possono inoltre dare il loro contributo all’evoluzione del diritto internazionale promuovendo o anche solo aderendo ai trattati multilaterali aventi a oggetto la sicurezza nel mondo, la tutela dei diritti umani e la salvaguardia dell’ambiente e delle risorse naturali.

Le numerose adesioni dei piccoli Stati alle convenzioni di settore dimostrano la crescente solidarietà dei loro Governi con la comunità internazionale su questi temi.

Anche se Paesi di piccole dimensioni come i micro-Stati – i cui mezzi d’intervento sono assai ridotti –  non possono pretendere di contribuire efficacemente alla soluzione di affari strategici, militari o economici di portata mondiale, nulla esclude che essi possano agire per promuovere in modo credibile certi valori etici ed umanitari a carattere universale senza essere sospettati di perseguire interessi propri.

Un monitoraggio comparato dei piccoli Stati potrebbe oggi servire non solo a comprendere meglio la loro funzione storica e il loro ruolo attuale di carrefour di esperienze politico-giuridiche, ma anche ad offrire originali aperture o addirittura soluzioni ai problemi che caratterizzano il processo di integrazione dell’UE destinato a trovare completamento nella cornice “costituzionale” del Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009 con ritardo rispetto ai tempi previsti a causa della ritardata ratifica da parte di alcuni Stati (in particolare, Irlanda, Polonia e Repubblica Ceca) preoccupati di difendere le loro prerogative sovrane e le loro identità nazionali.

I piccoli Stati e i micro-Stati in particolare devono pertanto essere trattati non solo come un “osservatorio” dove studiare gli effetti dell’influenza dei maggiori sistemi giuridici europei sperimentando in una realtà più ridotta le soluzioni adottate nelle forme statuali più grandi, ma anche come un vero e proprio “laboratorio” costituzionale dove progettare modelli esportabili altrove.

Le riforme costituzionali adottate nelle piccole monarchie europee come, ad esempio, il Principato di Monaco, potrebbero infatti fungere da modello per la modernizzazione delle istituzioni di governo degli Emirati e Sultanati del Golfo Persico anche alla luce delle sempre più pressanti richieste di riforme democratiche che hanno dato origine alla “primavera araba”.

Occorre peraltro sottolineare che alcune organizzazioni sovranazionali, come il Consiglio d’Europa e la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo hanno imposto – anche a seguito di iniziative ad hoc di Stati più grandi (Francia, Spagna, Regno Unito e Italia rispettivamente per Monaco, Andorra, Malta e San Marino) – revisioni costituzionali più o meno ampie come presupposto per l’ammissione nel loro seno.

Ciò ha provocato ulteriori e sistematiche recezioni del diritto costituzionale straniero negli ordinamenti dei micro-Stati che tuttavia continuano a rimanere fedeli alle proprie tradizioni giuridiche nazionali sino a trasformarle in vere e proprie fonti del diritto.

È il caso di Andorra, Liechtenstein e di San Marino che ha attribuito al diritto comune e a quello consuetudinario il rango di «fonte integrativa in assenza di disposizioni legislative» (art. 3 bis della citata Dichiarazione dei diritti dell’ordinamento sammarinese).

Sotto questo profilo, si può concludere affermando che i piccoli Stati europei rappresentano oggi una sintesi affatto originale di modernità e tradizione.

 

Pier Maria Stabile Professore a contratto nel 2012 di Diritto costituzionale dei piccoli Stati europei presso il Campus Moyen Orient di SciencesPo. a Mentone. Fino al 2009 assegnista di ricerca e professore a contratto di Diritto pubblico comparato presso l’Università “Carlo Bo” di Urbino.

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