Gianfranco Pasquino

Lo spread dei partiti

FABRIZIO DI MASCIO, Partiti e Stato. Le nomine pubbliche tra clientelismo e spoils system, Bologna, Il Mulino, 2012, pp. 271, Euro 26,00

 

 

POLITICA: I partiti italiani, con il susseguirsi di scandali che li coinvolgono, sono piombati al 4% di popolarità fra gli elettori italiani, mentre il Movimento 5 Stelle di Beppe Grillo continua a crescere vertiginosamente. Ma l’impopolarità dei partiti italiani, il loro spread rispetto alle esigenze dei cittadini, si tradurrà presto in un vero e proprio default, ovvero un rigetto definitivo senza riscatto?

Piombati vertiginosamente al 4 per cento di popolarità fra gli elettori italiani, i partiti non sembrano in grado di rilanciarsi. Nonostante questo potente segnale, i dirigenti dei partiti italiani non sembrano particolarmente preoccupati da questa situazione senza precedenti e senza confronti. Piuttosto, dedicano il loro tempo e le loro manovre a posizionarsi per il dopo governo dei tecnici il quale, insieme all’ascesa apparentemente irresistibile del Movimento Cinque Stelle, costituisce una peculiarità tutta italiana, a sua volta il prodotto del discredito dei partiti. Di tanto in tanto, i mass media raccontano che i partiti stanno procedendo ad una autoriforma. In Parlamento, a sessantaquattro anni dall’approvazione della Costituzione, si sta discutendo su come dare attuazione all’articolo 49 che “disciplina” i partiti. Sotto la pressione dell’opinione pubblica e di qualche quotidiano, i partiti hanno faticosamente e dolorosamente deciso di rinunciare ad una parte, molto piccola, degli ingenti rimborsi elettorali decisi quasi un decennio fa in spregio all’esito del referendum popolare che abolì il finanziamento statale delle loro attività e organizzazioni. I più audaci si impegnano a ridurre, del 20 per cento, ma anche no, il numero dei parlamentari. Seppure molto a malincuore, i partiti si dicono persino disposti a eliminare le province, con tutte le loro ben remunerate cariche, naturalmente, “con gradualità”. Nulla di tutte queste trasformazioni annunciate, almeno fino a che non siano state pienamente deliberate e definitivamente attuate, appare in grado di rilanciare compiti e ruoli dei partiti in Italia. Anzi, i sondaggi rivelano che un eventuale non partito guidato da Luca Cordero di Montezemolo riuscirebbe a conquistare addirittura il 20 per cento degli elettori. La memoria torna alle elezioni del 1976 quando congiuntamente Democrazia Cristiana e Partito Comunista raccolsero il 73 per cento dei voti. Oggi il Partito Democratico, voluto da alcuni ex-democristiani e dalla maggioranza degli ex-comunisti, si trova alquanto al di sotto del 30 percento (piuttosto intorno al 25 per cento) e, pur nel colmo di una ridefinizione dello schieramento partitico, sembra privo di qualsiasi prospettiva di crescita rapida e significativa.

In un certo senso, le elezioni del 1976 costituirono, al tempo stesso, l’esaltazione della presenza organizzativa e politica dei due maggiori partiti italiani e l’unico momento in cui l’alternanza, ancorché rinnegata dal compromesso storico, sarebbe stata possibile. Peraltro, entrambi i loro leader, Aldo Moro ed Enrico Berlinguer, in forme e in modi diversi, percepirono che la società italiana era cambiata e pretendeva una diversa rappresentanza politica. Nessuno dei due ebbe il tempo per lanciare una riforma, ma è anche lecito pensare che entrambi furono troppo uomini di partito per proiettarsi oltre la loro lunghissima esperienza politica dentrola DCe dentro il PCI. La frontiera al di là della quale né Moro né Berlinguer potevano andare era quella della partitocrazia. In maniera diversa, ma per una molteplicità di ragioni, siala DCsia il PCI, nonché tutti gli altri partiti, ad eccezione del Movimento Sociale, avevano costruito un sistema nel quale i partiti, i loro esponenti, i loro designati occupavano tutte le istituzioni e, usando il linguaggio di allora, lottizzavano le cariche (anche nell’ampio settore dell’economia pubblica) e colonizzavano la società. Qui si apre un problema analitico e politico che ha segnato la vita dei partiti italiani e la cui soluzione e le cui implicazioni continuano ad essere oggetto di studi, come quello, particolarmente interessante, di Fabrizio Di Mascio.

Prendendo la tematica alla larga, la generalizzazione prevalente, oggettivamente corretta, è che non esistono regimi democratici che non abbiano a loro fondamento i partiti. Un sistema di partiti organizzati e competitivi è essenziale per dare vita ad una democrazia di buona qualità e per consentirle la riproduzione e la trasformazione. Affinché gli elettori si sentano soddisfacentemente rappresentati e che le decisioni e le politiche pubbliche siano effettivamente improntate ai programmi che i partiti hanno presentato alle elezioni, è cruciale che le cariche rilevanti di governo siano attribuite, tutte o quasi, a uomini e a donne di partito ovvero dei partiti facenti parte della coalizione vittoriosa. L’assetto nel quale le cariche di governo e, persino, in senso tecnico, di sottogoverno, sono occupate da uomini e donne di partito che hanno il potere di prendere tutte le decisioni politicamente rilevanti, si chiama party government, vale a dire governo di partito. Naturalmente, il governo di partito si delinea e si esprime con grande limpidezza nei sistemi politici nei quali va al governo un solo partito, quindi, nelle democrazie anglosassoni (con l’eccezione parziale del presidenzialismo USA), ma nulla esclude che funzioni anche dove esistono sistemi multipartitici competitivi. Il governo di partito porta con sé il probabile vantaggio di maggiore efficienza decisionale e l’ancora più certo esito dell’accountability, vale a dire della possibilità di rendere e considerare responsabili, nella valutazione retrospettiva degli elettori, del fatto, del non fatto, del malfatto, i rappresentanti del partito al governo e quel partito nel suo complesso. In Italia né l’uno né l’altro vantaggio furono conseguibili poiché il sistema che si instaurò a partire dal 1948 divenne rapidamente partitocrazia, ovvero non soltanto i partiti si considerarono legittimati a prendere tutte le decisioni politicamente rilevanti, ma occuparono con loro uomini, molto più raramente donne, moltissime cariche nelle sfere economica, sociale e culturale. In secondo luogo, i partiti stilarono accordi raramente formali, sostanzialmente opachi, ma rispettati, per distribuirsi reciprocamente le risorse, fenomeno in Italia chiamato lottizzazione, cercando di evitare qualsiasi forma di responsabilizzazione, ovvero di essere chiamati a rispondere dell’uso che stavano facendo di quelle risorse.

Nella misura del possibile, che è stata a lungo piuttosto generosa, i partiti italiani, con ovvia preminenza di quelli al governo, nazionale e locale, hanno distribuito in maniera impropria una notevole quantità di risorse per favorire, premiare, attrarre e conquistare sostenitori ed elettori ai quali si chiedeva di reciprocare con il loro voto. Tecnicamente, questo è il fenomeno noto come clientelismo, nient’affatto scomparso del tutto nelle sue varianti spicciole e più corpose.  Giustamente, Di Mascio propone di differenziare il clientelismo («scambio diretto e contingente di voti per benefici selettivi», p. 23) da un’altra modalità con la quale i partiti mirano ad acquistare consenso e influenza: il patronage. A sua volta, il patronage è «esercizio motivato di discrezionalità da parte di attori politici che controllano l’affidamento di incarichi nel settore pubblico per ottenere il sostegno dei nominati alle proprie attività» (p. 23). Subito, l’autore precisa che il patronage svolge due differenti funzioni: a) ricompensare membri e elettori di partito; b) collocare professionisti fidati a livelli amministrativi di vertice per acquisire il controllo su design e sull’implementazione delle politiche (p. 25). Sono entrambe funzioni importanti, oserei dire decisive per il governo, ma anche per il buongoverno. Nell’atmosfera politica italiana, inquinata dagli eccessi dei partiti, dai reportage scandalistici di giornalisti a caccia di scoop e dalle reazioni di una società, non abbastanza civile, ma sicuramente antipolitica e antipartitica, è oramai diventato difficilissimo discutere sulla legittimità del patronage, sui suoi usi e abusi e sulle sue conseguenze. Di Mascio non si è lasciato scoraggiare e la sua analisi consente di affrontare con cognizione di causa il bene e il male (esistono entrambi) pervenendo ad una valutazione complessiva e opportunamente comparata che continua ad essere quanto mai necessaria.

Nella sua definizione minima, un partito è un’organizzazione di uomini e donne che presenta candidature alle elezioni, ottiene voti e conquista cariche. Quando riesce ad andare al governo, acquisisce il potere, ma ha anche l’obbligo politico di adempiere al dovere di attuare le politiche pubbliche che ha promesso all’elettorato. Da un lato, è opportuno e persino corretto che ciascun partito proceda a ricompensare coloro che hanno contribuito alla vittoria elettorale, meglio se non a spese del bilancio dello Stato; dall’altro, deve reclutare personale che sia in grado di attuare le politiche promesse con il massimo di competenza possibile, ma anche con il massimo di lealtà politica/partitica, vale a dire di aderenza al programma e ai progetti del partito e dei suoi dirigenti (che hanno vinto le elezioni). Il patronage, in altre parole il potere di nomina, dovrebbe essere esercitato tenendo presente i due obiettivi, entrambi legittimi, preferibilmente evitando che le ricompense in termini di cariche vadano a personale partitico privo o quasi delle qualificazioni e delle competenze necessarie. Qualora il partito al governo abbia un rendimento mediocre o pessimo, anche a causa delle scelte sbagliate dei suoi nominati, l’elettorato lo punirà cacciando i “mascalzoni” dal governo unitamente ai loro portaborse inopinatamente collocati in posizioni importanti. Purtroppo, fra la teoria e la pratica si frappongono non pochi ostacoli cosicché i nominati spesso sopravvivono alla sconfitta e alla, in qualche caso anch’essa alquanto rara in Italia, “cacciata” dei loro sponsor partitici. Incidentalmente, qui si colloca la delicatissima problematica di quale legge elettorale consenta nella maniera più rapida ed efficace di punire i mascalzoni e i loro collaboratori.

Ciò rilevato e sottolineato, l’esercizio di patronage sembra, secondo i dati raccolti da Di Mascio attraverso interviste con esperti, piuttosto cambiato nel corso del tempo. Vale a dire che una volta esisteva maggiore controllo centralizzato ad opera delle dirigenze dei partiti su chi poteva essere e veniva effettivamente prescelto, cooptato e nominato. Quanto utile sarebbe al proposito uno studio storico con i molti dati disponibili risulta evidentissimo. In seguito allo sgretolamento del sistema dei partiti fra il 1992 e il 1994 e la comparsa di partiti nuovi, nessuno dei quali sufficientemente strutturato, l’autore sostiene che si sono prodotti due fenomeni non del tutto chiari nella loro entità e nei loro contorni. Spingendo le sue osservazioni un po’ in là, sostengo che, da un lato, è emerso un ceto di professionisti “parapartitici” che «si serve dei partiti come canale per la soddisfazione delle proprie ambizioni professionali» (p. 29). Costoro sopravvivono, “chiavi in mano”, anche ai cambi di governo, qualche volta facendosi chiamare “grands commis” (più che alti funzionari), mentre sono, come ebbe a dire, memorabilmente, Bettino Craxi, «professionisti che lavorano a contratto» e che, prima o poi, finiscono anche in Parlamento se non, addirittura, al governo. Dall’altro lato, la diversificazione/frammentazione interna dei partiti ha prodotto “grappoli di politici” che si fanno belli e si fanno forti della loro capacità di reclutare professionisti di vertice la cui accettazione dà lustro e prestigio ai politici ai quali, almeno temporaneamente, fanno riferimento.  Più precisamente, «la scarsa istituzionalizzazione dei partiti ha creato una galassia fluida di manager che intrattengono relazioni orizzontali con gli entourages di leader politici solitari»(p. 151). In qualche interstizio si annida anche un’altra trasformazione: quella da “politici d’affari” a “uomini d’affari”, nella vulgata giornalistica “faccendieri”. Di Mascio la sintetizza come segue: «Il vecchio politico d’affari era ancora un mediatore partitico che faceva fare affari ai privati per guadagnare status nelle cerchie partitiche. Il nuovo politico d’affari è un privato che entra/resta in politica per fare affari, per consolidare il proprio status nelle cerchie private delle professioni e delle finanze» (p. 183). Cambiando le “qualità” degli affaristi quello che non è cambiato, se non in peggio, è il livello di corruzione in senso lato politico-partitico che imperversa nel sistema politico italiano e che costituisce non piccola parte del disgusto che molti cittadini provano ed esprimono nei confronti dei partiti.

L’autore concentra la sua analisi del patronage sulla nomine alle posizioni di vertice (gli “apicali”) nella Pubblica Amministrazione, con particolare riferimento ai Ministeri (Giustizia, Esteri, Interno e Finanze) per l’accedere ai quali sono indispensabili maggiori conoscenze tecniche e specifiche e che, di conseguenza, risultano meno penetrabili dal patronage partitico. Negli altri ministeri, «in buona parte dei casi, a ottenere incarichi non sono gli individui più qualificati secondo standard di eccellenza professionale. A prevalere sono invece individui che rispondono a requisiti minimi di competenza delle funzioni» (p. 141). Da un’apposita, interessante e utilissima tabella comparata relativa a quindici regimi democratici europei, “vecchi” e “nuovi” (p. 219), è possibile rilevare come l’Italia sia, unitamente all’Austria, il sistema politico nel quale il fattore che conta di più nelle nomine di patronage sono le “relazioni personali”. Quanto all’incidenza del patronage nelle nomine, l’Italia si trova al disopra della media dei quindici paesi europei analizzati superata soltanto dall’Austria (a lungo governata, anche oggi, da Grandi Coalizioni e caratterizzata da una solida presenza di partiti forti e strutturati) e dalla Grecia, luogo classico non soltanto di nomine politiche, ma anche di clientelismo.  Infine, Di Mascio evidenzia, nuovamente in chiave comparata, come la funzione principale del patronage all’Italiana è costituita, al tempo stesso, dalla volontà di esercitare controllo sulle attività dei nominati e dalla necessità di ricompensare coloro che hanno fatto/fatto attività importanti per il loro partito di riferimento. Per fare un solo altro esempio, nel contesto britannico le nomine politiche hanno come motivazione assolutamente prevalente quella di esercitare controllo sull’attuazione delle politiche.

L’analisi di Di Mascio, sobria e precisa, è confortata dai dati comparati. L’interpretazione può e forse deve spingersi molto più in là. Nel titolo di questa recensione-discussione ho fatto ricordo ad un termine inglese oggi molto alla moda. Spread è il divario di rendimento dei titoli pubblici, prendendo come riferimento i titoli pubblici della Germania. Qui, voglio utilizzare quel termine, che vuole dire anche “spalmare” (ad esempio, la marmellata su una fetta biscottata) stiracchiandolo un po’. Anzitutto, noterò che nel caso italiano i partiti hanno fatto ricorso al massimo di nomine in tutti gli enti a loro accessibili, dunque, non soltanto nella Pubblica Amministrazione, perché, all’inizio della democrazia repubblicana, si sentivano deboli. Avevano bisogno di estendere (spread) la loro rete di consenso. Poi, in quella rete sono spesso finiti prigionieri. Questa è anche una ragione che serve a spiegare perché partiti che avevano colonizzatola Pubblica Amministrazione imponendo i loro uomini e donne non riescono a riformarla contro gli interessi di quegli uomini e di quelle donne. In anni recenti, lo spread dei partiti è sicuramente la distanza che esiste fra le esigenze di finanziamento dei partiti e la crescente irritazione dei cittadini a vedere troppi soldi pubblici entrare ingiustificatamente nelle casse di quei partiti inefficienti. Non si tratta soltanto di finanziare le campagne elettorali, nient’affatto necessariamente diventate più costose che nel passato, che sarebbe un reale costo della democrazia, ma di mantenere il troppo personale utile per fare funzionare organizzazioni peraltro fatiscenti e obsolete, popolate da carrieristi i quali, comprensibilmente, cercano di sistemare parenti, amici e sostenitori anche nelle amministrazioni locali. Questo è, invece, il costo della cattiva politica dei partiti.

Da ultimo, lo spread più preoccupante è quello percepito dai cittadini, ma misurabile dagli studiosi, relativo alle prestazioni dei partiti al governo e, ovviamente, in misura inferiore, all’opposizione, rispetto alle aspettative di soluzione dei problemi. Non sarebbe del tutto improprio andare a vedere anche la popolarità, pure non altissima, del governo dei tecnici rispetto al grado di soddisfazione dell’ultimo governo Berlusconi. A un certo punto, sostengono gli economisti, lo spread fra i titoli tedeschi e quelli italiani potrebbe diventare tanto grande da rendere impossibile il rifinanziamento del debito pubblico italiano. L’interrogativo politico potrebbe essere a che punto l’impopolarità dei partiti esistenti, il loro spread rispetto alle esigenze dei cittadini, si tradurrà in un vero e proprio default, vale a dire in un rigetto senza riscatto? Oppure, la presenza di personale nominato da loro nei gangli dello Stato riuscirà a impedire una crisi di sistema? Probabilmente una modica dose di patronage è indispensabile in tutte le democrazie moderne. Sicuramente, in Italia il sistema politico e partitico continua a soffrire di iniezioni di personale partitico in dosi massicce, forse di overdose

al limite del letale.

GIANFRANCO PASQUINO,già professore di Scienza politica nell’Università di Bologna dal

1969 al 2012. Presidente della Società Italiana di Scienza Politica (2010-2013), è attualmente Senior Adjunct Professor al Bologna Center della Johns Hopkins University. è autore di Quasi Sindaco. Politica e società a Bologna 2008-2010 (Diabasis 2011); La rivoluzione promessa. Lettura della Costituzione italiana (Bruno Mondadori 2011) e Politica è (Edizioni CasadeiLibri 2012). Nel febbraio 2013 sarà pubblicato Finale di partita. Tramonto di una Repubblica (Egea).

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