Gianfranco Pasquino

Premiati dalla legge elettorale

ALESSANDRO CHIARAMONTE E GIOVANNI TARLI BARBIERI (a cura di), Il premio di maggioranza. Origini, applicazioni e implicazioni di una peculiarità italiana. Democrazia, crisi economica, Berlusconi, Roma, Carocci, 2011, pp. 241, € 24,00

 

POLITICA: La legge elettorale. Croce e delizia di tutti i politici italiani. Da tempo e da più parti si invoca la riforma dell’attuale sistema elettorale, definita (più che appropriatamente) Legge Porcellum. Ma quale legge elettorale avrà in futuro il popolo italiano: una legge che preveda il premio di maggioranza, proporzionale o resterà la legge attuale invariata? 

 

La legge elettorale continua a costituire l’oggetto di oscuri desideri da parte dei dirigenti dei partiti italiani. Molti di loro temono, giustamente, che ai desideri si affianchino anche altrettanto oscure macchinazioni che conducano non ad una totale eliminazione del Porcellum (termine appropriato per definire la legge vigente), ma ad un suo semplice ridimensionamento che ne farà un Porcellinum. Da un certo punto di vista, è inevitabile che i politici siano interessatissimi allo specifico importante meccanismo attraverso il quale i voti vengono trasformati in seggi (per il loro partito) e, in buona sostanza, in potere (per loro stessi). È un interesse in larga misura legittimo che, però, non dovrebbe essere perseguito a scapito, e qui divento un po’ retorico, del potere dei cittadini e della sovranità popolare. Sì, lo so che nel confuso dibattito sulla riforma dell’attuale legge elettorale qualcuno è addirittura arrivato a sostenere che, grazie alla legge vigente, i cittadini italiani hanno effettivamente esercitato notevole potere “eleggendo” il governo e, addirittura, poiché il nome di Berlusconi stava inscritto nel simbolo del Popolo della Libertà, lo hanno praticamente nominato capo del governo. Purtroppo, sembra che i potenziali riformatori elettorali siano intenzionati ad accedere alle insensate richieste di preservare, non è chiaro in quale rocambolesca maniera,  questo presunto potere degli elettori di votare il governo.

In nessuna democrazia parlamentare è possibile e praticabile un “voto di governo”. Gli elettori votano i partiti e i loro candidati che, se eletti, andranno, tenendo conto dei numeri, ma anche in piena libertà, a formare e, ogniqualvolta sarà necessario, a trasformare il governo. Da notare che è facendo riferimento all’erronea concezione che legittimo è unicamente il governo votato dagli elettori, sono stati in molti, non soltanto nel Popolo della Libertà e nei suoi commentatori giornalistici di riferimento, a vedere nel governo tecnico guidato da Monti la “sospensione della democrazia” e, di conseguenza, ad assumere atteggiamenti ambigui, contraddittori, stupidi. Quanto seri e gravi siano gli effetti sulla forma italiana di governo di disinvolte manipolazioni elettorali e politiche del più vario genere, non derivanti esclusivamente dal premio di maggioranza, lo spiega convincentemente nel suo capitolo Giovanni Tarli Barbieri.

Qui, si tocca con mano che cosa significa, non tanto l’ignoranza costituzionale, alla quale non sembra esserci rimedio da almeno vent’anni, ma, quel che più interessa in questa fase, la scelta di una specifica legge elettorale. Tuttavia, prima di procedere ai necessari approfondimenti, è il caso di evidenziare la tremenda manipolazione dell’opinione pubblica che è stata fatta dal centro-destra e dai suoi giornali. Quella crocetta tracciata sul simbolo di un partito contenente il nome del candidato a Palazzo Chigi avrebbe espresso in modo possente e inequivocabile la sovranità popolare, mentre si caratterizzava al contrario come una delega quasi in bianco a chi aveva “nominato” i suoi parlamentari, per sempre, anche a futura memoria, gratissimi (a scanso di non vedersi ricandidare). La fuoruscita di Fini e dei parlamentari aderenti a Futuro e Libertà avrebbe dovuto subito mettere in crisi la versione di Berlusconi “votato” da tutti gli elettori che avevano apposto la loro crocetta sul simbolo del Popolo della Libertà. Potendo, è più che plausibile pensare che i sostenitori di Fini avrebbero votato lui, ma questa facoltà non era stata loro concessa dalla legge elettorale. Uscendo dal PdL, matematicamente non riuscirono a fare cadere il governo, sostenuto da parlamentari variamente transfughi, disposti persino a dare veste nobile (garantire stabilità e durata al governo voluto da una maggioranza, ancorché relativa, degli elettori) al loro voltare gabbana, variamente ricompensato nella più classica tradizione italiana del trasformismo. Politicamente, però, fecero venire meno la finzione che quel governo fosse stato eletto da tutti gli elettori che avevano votato Popolo della Libertà. Forse, gli eventuali riformatori della legge elettorale dovrebbero anche porsi il compito meritorio di impedire, contenere, rendere poco profittevole il fenomeno troppo diffuso del trasformismo. Lo si potrebbe fare attraverso i regolamenti parlamentari che vietino la costituzione di gruppi non presentatisi alle elezioni, che stabiliscano che soltanto i parlamentari iscritti ad un gruppo possono ottenere cariche e che i fondi vadano ai gruppi e non ai singoli. Invece, da quel che si riesce a capire di un progetto elaborato nell’oscurità di qualche segreta stanza (non, si noti, nelle apposite Commissioni parlamentari dove si presentano testi di legge e nelle quali si redigono resoconti acquisibili dai cittadini), questo obiettivo non rientra nelle loro preoccupazioni. Certamente, non costituisce una priorità.

La rivendicazione che il governo è (stato) votato dal popolo poggia(va) su un elemento centrale e cruciale della legge elettorale vigente: il premio di maggioranza. I curatori e gli autori dei capitoli dell’ottimo libro intitolato appunto Il premio di maggioranza, ne esplorano con intelligenza tutti gli aspetti più rilevanti. Prioritaria è la definizione di che cosa è esattamente un “premio di maggioranza”. Chiaramonte lo spiega in maniera efficace e raffinata, mettendo in evidenza come esistano premi, tutt’altro che irrilevanti e significativi in termini di potere degli elettori e di incidenza sugli esecutivi, impliciti nei sistemi elettorali maggioritari (di tipo inglese, ma anche nel maggioritario francese a doppio turno), tema ripreso da D’Alimonte nelle sue conclusioni, e premi espliciti, ovvero chiaramente previsti in alcuni sistemi elettorali di impianto proporzionale. È il caso italiano, appunto la “peculiarità” messa in evidenza nel sottotitolo del libro, che offre la maggiore varietà di premi, a diversi livelli di governo, comuni, province, regioni e Parlamento nazionale. Molto sinteticamente, nella storia elettorale italiana, i tre premi più importanti a livello nazionale sono quelli contenuti: 1) nella legge Acerbo del 1923; 2) nella legge Scelba detta “truffa” del 1953; e 3) nella legge vigente approvata nel 2005 e utilizzata per le elezioni del 2006 e 2008. Maria Serena Piretti analizza i primi due premi, ma riporta l’attenzione anche sulle proposte formulate in sede di Commissione Bozzi nel 1983-85 dal Sen. Roberto Ruffilli perla Democrazia Cristiana e dai Sen. Pasquino(sì, proprio chi scrive) ed Eliseo Milani perla Sinistra Indipendente. Chiaramonte e Nicola Lupo analizzano il premio di maggioranza codificato nella legge del 2005. Dirò subito che la legge Acerbo, il cui infausto ricordo motivò molti politici italiani a respingere la legge truffa (che, peraltro, a mio modo di vedere, era, per i tempi e per i modi, effettivamente tale), aveva due difetti fondamentali: il primo, strutturale, derivante dall’essere applicata in un regime autoritario con tutte le forzature e manipolazioni del caso; il secondo, contingente, riguarda il suo essere ingiustificatamente esagerata poiché attribuiva alla lista che avesse superato il 25 per cento dei voti addirittura i due terzi dei seggi.

Dal punto di vista del requisito per conquistare il premio, la legge truffa era più “moderata”. Alla lista o alle liste coalizzate che avessero ottenuto il 50 per cento più uno dei voti sarebbero stati attribuiti 380 seggi su 509 (tale era il numero dei deputati nel 1953), ovvero poco più del 60 per cento. Però, come rileva giustamente Massimiliano Gregorio, quella maggioranza parlamentare artificialmente gonfiata avrebbe avuto pochissime difficoltà a raggiungere la soglia dei due terzi sufficiente per riformarela Costituzione, senza lasciare la possibilità di referendum confermativo/abrogativo. Andava, dunque, a cozzare frontalmente con un importante principio dell’ordinamento costituzionale italiano. Incidentalmente, il rischio di una maggioranza parlamentare gonfiata che riesca a cambiarela Costituzionerendendo impraticabile un referendum ostativo rimane evidentissimo anche con la legge del 2005 che attribuisce 340 seggi alla Camera dei deputati alla lista o alla coalizione che ha ottenuto più voti senza neppure stabilire una soglia minima. È prevedibile che, pur di ottenere il premio in seggi, si formeranno coalizioni tanto composite quanto allargate, ma non è possibile a priori scartare l’ipotesi che un partito abbastanza grande non decida di trarre profitto dalla frammentazione del sistema partitico e “corra da solo” verso l’agognato premio. Quanto all’impatto sulle riforme costituzionali, la mia personale soluzione è che, qualora non si desideri eliminare il premio di maggioranza, la clausola di salvaguardia dovrebbe essere costituita dalla riforma dell’articolo 138 nel senso di rendere praticabile il ricorso al referendum a prescindere dalla maggioranza parlamentare che ha approvato una qualsiasi riforma della Costituzione. Parecchio più preoccupato di me riguardo alle conseguenze delle distorsioni del principio di maggioranza sulla democraticità del sistema costituzionale è Paolo Caretti. Il tema merita molto più spazio nonché un confronto più serrato proprio sul concetto di “democraticità” del sistema e delle sue componenti (ovviamente, soltanto in parte, pur non piccola, elettorali).

La legge Acerbo, la legge truffa e il Porcellum sollevano un importante quesito relativo al collegamento fra i voti necessari ad ottenere il premio e l’entità del premio in seggi. In estrema sintesi, giova ricordare che la legge Acerbo conferiva il premio ad una lista che avesse ottenuto una maggioranza relativa alquanto piccola, appena il 25 per cento dei voti. La legge truffa dava il premio ad una maggioranza “cartacea”, fatta da collegamenti dichiarati fra partiti, che doveva essere assoluta rispetto ai voti ottenuti. Come detto, la legge del 2005 non fissa nessuna soglia percentuale minima. La situazione relativa all’entità dei premi di maggioranza per le elezioni locali è presentata e discussa in maniera approfondita e efficace rispettivamente, per le regioni, da Fortunato Musella e per i comuni, da Massimo Achilli. Anche alla luce di questi casi, che sono molti, nei quali il premio di maggioranza è regolarmente previsto e attribuito sia per dare una maggioranza di seggi ai candidati sindaci che vincono al secondo turno sia per creare o per consolidare la maggioranza a sostegno del Presidente della Regione, emerge un quesito importante. È preferibile che il premio serva a trasformare una maggioranza relativa (di voti) in una maggioranza assoluta (di seggi) oppure che serva a ingrandire e a consolidare una maggioranza che è già assoluta? La giustificazione principale, di fondo, sulla quale si basa l’attribuzione del premio di maggioranza è che serve a potenziare e stabilizzare una maggioranza al fine di consentirle di governare senza temere ricatti da parte di piccoli partiti con piccoli, ma decisivi, numeri. A mio modo di vedere, il premio di maggioranza dovrebbe, soprattutto, trasformare una corposa minoranza, che abbia ottenuto all’incirca almeno il 40 per cento dei voti, meglio se composta da un solo partito, comunque da pochi, in una maggioranza intorno al 55 per cento dei seggi. Non capisco perché si debba dare un premio, per di più cospicuo, in seggi a una maggioranza parlamentare che numericamente già si trova al disopra della maggioranza assoluta dei componenti di quella specifica assemblea, mentre il premio dato ad una quasi maggioranza la incoraggia a governare e le rende possibile farlo senza tenere conto di pressioni improprie.

A questo punto, emergono due interrogativi che mi paiono molto importanti. Il primo interrogativo riguarda le conseguenze dell’eventuale fuoruscita di qualche partito dalla maggioranza diventata tale grazie al premio. È opportuno che venga prevista e comminata qualche forma di sanzione, ad esempio, il ritorno automatico alle urne, oppure bisogna consentire al governo insediato grazie al premio di maggioranza di rimanere in carica persino acquisendo il sostegno di partiti o di parlamentari che non stavano originariamente nella coalizione elettorale che ha conseguito il premio? Anche se avrei intenti punitivi nei confronti di una maggioranza che rompe il patto con gli elettori, sono perfettamente consapevole che il pregio maggiore delle democrazie parlamentari consiste proprio nel loro disporre del potere costituzionalmente riconosciuto di fare, disfare e rifare i governi in parlamento senza essere costretti a passare dalle logoranti forze caudine di scioglimenti anticipati e successive elezioni. Pertanto, molto a malincuore acconsentirei a non apprezzabili manovre parlamentari poggianti su inevitabili componenti trasformistiche. Il secondo quesito riguarda le modalità di attribuzione del premio di maggioranza. Attualmente, nel caso delle elezioni comunali, il premio viene attribuito nel ballottaggio fra i due candidati sindaco, mentre sia nelle elezioni regionali sia in quelle per il Parlamento viene assegnato automaticamente una volta contati i voti. La mia preferenza, non da oggi, è che siano gli elettori, in un apposito ballottaggio fra i due partiti o le due coalizioni più votate ad attribuire il premio che, in questo caso, dovrebbe essere di entità variabile, ma sempre tale da garantire una buona maggioranza operativa alla coalizione vittoriosa visibilmente guidata dal candidato alla carica di Primo Ministro.

Nel momento in cui scrivo, subito dopo le elezioni amministrative, ancora una volta i partiti, più precisamente, Popolo della Libertà, Partito Democratico e i tre rappresentanti del Terzo Polo, sembrano essersi fatti influenzare dalle contingenze. Dalle segrete stanze di cui sopra avevano, grazie a giornalisti compiacenti, fatto filtrare all’opinione pubblica che stavano procedendo verso una riforma elettorale condivisa improntata ad una legge di tipo proporzionale in circoscrizioni relativamente piccole, ovvero che eleggano un numero limitato di parlamentari, e con una bassa, intorno al 5 per cento, clausola di accesso al parlamento. La frammentazione delle liste che hanno ottenuto voti e seggi nelle elezioni amministrative di maggio ha fatto (ri)sorgere il timore di uno spappolamento del sistema partitico, non causato, ma certamente reso possibile e agevolato, da una legge elettorale proporzionale. Va aggiunto che la proporzionale viene abitualmente considerata preferibile un po’ da tutti i politici, soprattutto da quelli all’opposizione, poiché tutela le posizioni (le rendite) di tutti i partiti già rappresentati in Parlamento e, salvo nei casi in cui esista un’alta soglia d’accesso, consente di entrarvi anche a partiti nuovi. Quasi contemporaneamente alle elezioni amministrative italiane, le elezioni presidenziali francesi hanno mandato il messaggio alto e chiaro di un’elezione personalizzata, combattuta, molto significativa. E qualcuno, dentro, ma, quel che più conta, anche fuori del Partito Democratico ha ripreso a pensare al sistema francese: maggioritario a doppio turno in collegi uninominali con clausola percentuale di passaggio al secondo turno. È il sistema ufficialmente approvato, prima dei negoziati pasticciati con Alfano e Casini, dall’Assemblea Nazionale del Partito Democratico. Non è, dunque, un oggetto di oscuri desideri, ma un meccanismo limpido, semplice, già rodato che, unitamente all’elezione popolare del Presidente della Repubblica, ha garantito la governabilità più che cinquantennale della Quinta Repubblica francese.

Per completezza di informazione, qui va inserita una digressione sul collegio uninominale. I presunti riformatori e i poco competenti commentatori pensano che l’unico modo di superare lo scandalo delle lunghe liste bloccate della vigente legge elettorale italiana sia quello di introdurre un voto di preferenza Non è affatto così. Sono i collegi uninominali del doppio turno francese, nei quali gli elettori scelgono fra una pluralità di candidati, che superano nel migliore dei modi il voto di preferenza, consentendo di scremare al primo turno e di eleggere al secondo. Ma, soprattutto, l’eletto in un collegio uninominale sa di dover rappresentare tutto il suo collegio, se vuole mantenere le sue chances di rielezione, e quindi avrà l’imperativo politico dell’accountability: l’esercizio della responsabilizzazione, spiegando, giustificando e assumendo la piena responsabilità dei suoi comportamenti concreti, non solo voti in parlamento.

La lezione complessiva, che emerge con chiarezza dai capitoli di questo libro bello e tempestivo è che i sistemi elettorali non si inventano e non si improvvisano. Non debbono essere il prodotto né di congiunture, favorevoli o svantaggiose, né di calcoli particolaristici, ma di una visione del sistema politico e della propensione di attribuire all’elettorato un potere decisivo sulla scelta dei parlamentari e fra coalizioni alternative con il leader della coalizione vittoriosa che diventerà capo del governo. La conclusione oscilla tra due esiti entrambi preoccupanti e pericolosi: da un lato, il mantenimento della legge vigente (che agli occhi di tutti capipartito ha l’enorme pregio di consentire loro la designazione quasi sicura dei rispettivi parlamentari); dall’altro, una riformicchia proporzionalistica che soddisfa due esigenze che è difficile definire di pregio, certamente, non per gli elettori: non consentire a nessuno di vincere molto e non imporre a nessuno di perdere molto. Per dirla in maniera tristemente ironica: non è bella quella legge elettorale che contiene soltanto premi di minoranza.

 GIANFRANCO PASQUINO professore di Scienza politica nell’Università di Bologna, è Presidente della Società Italiana di Scienza Politica (2010-2013). Insegna anche al Bologna Center della Johns Hopkins University. I suoi libri più recenti sono: Quasi Sindaco. Politica e società a Bologna 2008-2010 (Diabasis 2011); La rivoluzione promessa. Lettura della Costituzione italiana (Bruno Mondadori 2011) e Politica è (Edizioni CasadeiLibri 2012). Ha curato il fascicolo della rivista Paradoxa’, Liberali, davvero!, gennaio-marzo 2012.  

 

 

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