Gianfranco Pasquino

Chi vuol essere presidente?

DAVIDE GALLIANI, I sette anni di Napolitano, Milano, Università Bocconi Editore, 2012, pp. 192, €16,00

SELENA GRIMALDI, I Presidenti nelle forme di governo. Tra Costituzione, partiti e carisma, Roma, Carocci, 2012, pp. 158. €17,00

FORTUNATO MUSELLA, Il premier diviso. Italia tra presidenzialismo e parlamentarismo, Milano, Università Bocconi Editore 2012, pp. 195, €19,50

POLITICA: Gianfranco Pasquino riflette sulla storia e sul ruolo della più alta carica della Repubblica italiana, da sempre oggetto dei desideri e delle ambizioni, non necessariamente tutte legittime, di moltissimi uomini politici italiani.

La più alta carica della Repubblica italiana è sempre stata l’oggetto dei desideri e delle ambizioni, non necessariamente tutte legittime, di una pluralità di uomini politici italiani. Fin dall’inizio, Enrico De Nicola, Presidente provvisorio nel periodo di tempo 1946-1948, avrebbe voluto essere mantenuto (o effettivamente eletto) all’alto Colle del Quirinale subito dopo la promulgazione della Costituzione repubblicana. A ogni tornata elettorale, molti sono coloro che, più o meno comprensibilmente, si ritengono buoni candidati, ma pochi hanno concretamente i titoli che i parlamentari considerano sufficienti e soddisfacenti per l’elezione. Una ricognizione, come quelle utilmente effettuate sia da Galliani sia da Grimaldi, su coloro che sono diventati presidenti suggerisce che esistono, per quanto, ovviamente, non rigidamente codificati, alcuni titoli preferenziali. Finora Il più importante fra questi titoli è stato quello di avere svolto un ruolo di garanzia super partes in quanto Presidente di uno dei due rami del Parlamento. Gronchi, Leone, Pertini, Scalfaro, Napolitano sono tutti stati Presidenti della Camera. Cossiga fu Presidente del Senato. Il secondo titolo di merito potrebbe essere considerato quello di avere fatto politica ad alto livello: Luigi Einaudi, Ministro delle Finanze e Governatore della Banca d’Italia, Antonio Segni, più volte Ministro e Presidente del Consiglio; Giuseppe Saragat, più volte Ministro e fondatore e Segretario del Partito Socialdemocratico; Carlo Azeglio Ciampi, Governatore della Banca d’Italia, Presidente del Consiglio, Ministro del tesoro. Non a caso fra i papabili nella prossima elezione figurano Giuliano Amato, due volte Presidente del ConsigIio e più volte Ministro (del Tesoro e delle Riforme Istituzionali) e Mario Monti, Presidente del Consiglio uscente. Il terzo, meno chiaro, titolo preferenziale consiste nell’alta probabilità che l’eletto non sia espressione di una maggioranza politica precisa e compatta anche se, in un certo senso, l’elezione sia di Segni sia di Leone, curiosamente entrambe, seppur per ragioni diverse, presidenze interrotte, vennero caratterizzate dall’ostinazione della loro maggioranza elettorale, rispettivamente il declinante centrismo e la DC con i voti decisivi del Movimento Sociale Italiano.

Anche se certamente non dovrebbe essere considerato un titolo di merito preferenziale “politico e istituzionale” alla stregua di quelli appena menzionati, sarebbe, tuttavia, oramai molto opportuno che l’appartenenza all’altra metà del cielo, dopo l’elezione di dieci uomini, venisse considerata un fattore rilevante pur in assenza di una qualsivoglia mobilitazione delle donne, in politica o altrove, a favore di questo esito, dell’elezione di una di loro. L’appartenenza partitica fa aggio sulla collocazione di genere. Naturalmente, una perorazione di questo tipo potrebbe essere avanzata sia nei casi di altre Repubbliche parlamentari, come la Germania, accuratamente esplorata da Grimaldi, sia nei casi di Repubbliche presidenziali, come gli Stati Uniti d’America, e semipresidenziali, come la Francia. Anche se, in entrambe, due donne politiche, Hillary Clinton e Ségolène Royal, hanno prodotto uno sforzo ammirevole, l’esito non è stato positivo. In pratica, finora, nelle democrazie repubblicane dell’Europa, soltanto in Irlanda una donna, Mary Robinson, ha vinto la Presidenza.

La strada per il Quirinale è anche costellata dalle ambizioni frustrate di concorrenti autorevoli le cui sconfitte insegnano molte cose. Due democristiani hanno più di chiunque altro voluto essere Presidenti: Amintore Fanfani e Giulio Andreotti. Nel caso di Fanfani fu il suo attivismo politico a renderlo un candidato a molti, nel suo stesso partito, sgradito e da molti temuto. Nel caso di Andreotti, fu il troppo potere accumulato nel corso della sua lunga (e costellata da episodi, non solo politici, poco chiari) carriera politica a renderlo quasi “impresentabile”. Altri due democristiani “altolocati” non ottennero la carica per ragioni diverse, ma convergenti. Di Aldo Moro molti temevano che avrebbe aperto a un governo che includesse i comunisti. Di Arnaldo Forlani, segretario del partito democristiano, altri ritenevano che avrebbe consentito ai socialisti di Craxi di espandere il loro potere. Al momento è difficile individuare quali saranno i futuri sconfitti eccellenti. Per evitare di “bruciarli”, mentre è già largamente cominciato il loro “posizionamento” per la successione a Napolitano, non ne menziono nessuno. Anche se il passato non determina con certezza l’elezione prossima ventura, non poche delle necessarie caratteristiche per valutarne sia le probabilità di vittoria sia le capacità di dare un senso positivo alla loro eventuale presidenza si trovano esplicitate, in misura diversa, nei tre libri in discussione.

La Presidenza della Repubblica è il culmine di una carriera politica, come fu anche nel caso di Carlo Azeglio Ciampi, certamente non un politico di professione, ma, al momento della sua elezione nel maggio 1999, con un cursus honorum politico di tutto rispetto iniziato sei anni prima, nell’aprile 1993, dalla più alta carica di governo: la Presidenza del Consiglio. Non c’è dubbio che la Presidenza della Repubblica rappresenta il coronamento di una vita, non soltanto politica, ma certamente non equivale al pensionamento. Nonostante le interpretazioni della Presidenza come una carica quasi cerimoniale, a lungo proposte da alcuni, non pochi, esponenti della cultura giuridica, nessuno dei Presidenti, tranne Giovanni Leone e, nei suoi primi cinque anni di mandato, Francesco Cossiga, ha voluto o potuto adagiarsi nella sua carica lasciando che i conflitti politici e istituzionali si dipanassero senza coinvolgerlo. Proprio perché disegnato dai Costituenti in maniera “ambigua”, come ebbe a scrivere Livio Paladin, uno dei più autorevoli, studiosi del Presidente della Repubblica, il ruolo del Presidente si è prestato a significative variazioni nel corso del tempo. Le variazioni sono dovute, da un lato, alla molteplicità delle circostanze nelle quali si trova a operare il Presidente; dall’altro, alla sua stessa personalità (opportunamente oggetto di studio ad opera di Grimaldi). Fra le circostanze, le due più importanti sono sicuramente, nell’ordine, primo, la forza e la coesione della maggioranza di governo e dei partiti che la compongono; secondo, le problematiche politiche e istituzionali collegate all’azione dei governi.

Quanto alla personalità dei Presidenti, molto dipende dalla sua competenza in materia istituzionale e costituzionale, dalla sua concezione del ruolo da svolgere e, nient’affatto da ultimo, da quello che Selena Grimaldi definisce, un po’ generosamente, il suo carisma. Né in Germania né in Austria, laddove, peraltro, il Presidente è eletto a suffragio universale, né in Italia, è possibile individuare personalità carismatiche anche se, naturalmente, qualche Presidente (non quelli tedeschi e neppure quelli austriaci, fra i quali un ex-ufficiale nazista, Kurt Waldheim) ha conseguito, come Sandro Pertini, grande popolarità.

Spesso è stato messo in rilievo come elemento fondamentale dei compiti presidenziali quello di rappresentanza dell’unita nazionale. Per esclusione, quindi, il Presidente non deve in nessun modo diventare una sorta di opposizione istituzionale alla maggioranza di governo; non deve operare per ristabilire equilibri; non deve cercare di dare voce ai cittadini di qualunque appartenenza e professione. Per rappresentare al meglio l’unità nazionale, la dottrina giuridica sostiene, e Galliani concorda, che il Presidente deve agire tenendo costantemente la Costituzione come stella polare, interpretandola e “predicandola”, essere viva vox Constitutionis. Questa modalità di azione presidenziale è importante, ma la rappresentanza dell’unità nazionale, secondo Galliani (che, purtroppo, non approfondisce le implicazioni di quanto sostiene), “interessa pure fattori economici, sociali, storici, più in generale politici” (p. 17). Più problematico è se il Presidente possa anche permettersi, politicamente e istituzionalmente, di spingersi fino a segnalare, come fece in maniera irrituale e irriverente Francesco Cossiga, la necessità di riforme della Costituzione stessa. Allora, i partiti reagirono malamente. Il Partito Democratico della Sinistra, pessimamente consigliato, arrivò addirittura alla richiesta di messa in stato d’accusa del Presidente per attentato alla Costituzione. Sbaglia Galliani a scrivere che “tutti, non solo la maggior parte dei costituzionalisti” [ma non ne cita neppure uno, il suo riferimento essendo Umberto Eco, non propriamente un’autorità in materia costituzionale] compresero che il Capo dello Stato era andato fuori dalla Costituzione, attentandone le basi costitutive” (p.  76). Quella richiesta, alla quale è interessante sapere che Napolitano si oppose, fu poi debitamente “affossata in sede parlamentare”, non, come sostiene Galliani (p. 78) “perché presentata troppo tardi”, ma perché manifestamente infondata. Però, il problema rimane: può la viva vox Constitutionis, dall’alto della sua autorità e, se ce l’ha (e Cossiga l’aveva), della sua competenza in materia politico-giuridica, suggerire, indicare, proporre riforme della Costituzione?

In qualunque modo si risponda al quesito, non è possibile eludere il fatto che, per quanto in maniera diversa, quasi esclusivamente (dirò poi di più e meglio) dovuta al loro stile, alle loro competenze e alle loro preferenze,  gli ultimi tre Presidenti della Repubblica italiana hanno dovuto confrontarsi con lo snodo davvero centrale dei rapporti fra Presidenza della Repubblica e Presidente del Consiglio dei Ministri. Nelle modalità di formazione del governo, nella valutazione della costituzionalità dell’azione del governo, in particolare dei suoi disegni di legge, nell’esistenza delle condizioni per lo scioglimento anticipato del Parlamento si trova l’essenza, che viene intelligentemente colta e appropriatamente analizzata in chiave comparata da Fortunato Musella, del modello di governo parlamentare all’italiana. La sottolineatura “all’italiana” è assolutamente indispensabile poiché nessun governo parlamentare nelle vecchie e nelle giovani democrazie europee presenta inconvenienti simili a quelli che si riscontrano nell’assetto istituzionale italiano. Contrariamente a opinioni diffuse, che un Presidente del Consiglio, Silvio Berlusconi, in carica per troppo tempo nel periodo 1994-2011, ma anche il suo maggiore antagonista, Romano Prodi, in carica per poco tempo, continuano a propalare a un’audience giornalistico-televisiva e popolare persino troppo ricettiva poiché impreparata e non attrezzata a giudicare e controbattere, il problema non sta affatto nella asserita pochezza dei poteri del capo del governo. Sta, invece, oltre che nelle capacità dei capi di governo, anche nel circuito che collega partiti, parlamento e governo, nella struttura del governo e ancor più nell’esistenza di un Parlamento bicamerale ipertrofico nel quale entrambi i rami hanno gli stessi poteri e svolgono le stesse funzioni. Anche sulla scorta dell’utile materiale presentato da Grimaldi e Musella, procedo a due cruciali esemplificazioni.

Il primo governo della legislatura 2008-2013 è stato nominato dal Presidente Napolitano nel pieno rispetto della regola fondamentale da applicare in presenza di una maggioranza parlamentare chiara e autosufficiente. Il capo di quella maggioranza è diventato Presidente del Consiglio e ha proposto al Presidente della Repubblica i nominativi dei suoi ministri. In seguito a quella che a molti è sembrata un’agonia alla quale, con il suo abituale accanimento terapeutico, il centro-destra non sapeva e non voleva porre fine, fra il settembre 2010 e il novembre 2011, il governo Berlusconi si è palesato non soltanto privo di maggioranza alla Camera dei deputati, ma anche incapace di proseguire decentemente nelle sue attività.  Dopo avere valutato la possibilità di formazione di un altro governo che riuscisse a ottenere “la fiducia delle due Camere” (art. 94 della Costituzione), il Presidente Napolitano ha proceduto a conferire l’incarico di Presidente del Consiglio al neo-Senatore a vita Professor Mario Monti. In seguito, attraverso esplicite dichiarazioni (“esternazioni”) e interventi improntati alla moral suasion ne ha continuativamente sostenuto l’ardua attività di governo. Chiarisco che la qualificazione “morale” della persuasione attiene alla credibilità e all’affidabilità di chi la esercita. Non tutti Presidenti italiani sono stati sufficientemente credibili.

Ripercorrendo le vicende di quella crisi di esaurimento berlusconiano, non sembra esagerato e nemmeno fuori luogo rilevare e affermare che Napolitano ha condotto l’ultima fase della legislatura all’insegna di un semi-presidenzialismo di fatto, pur respingendo le ipotesi di riforma semi-presidenziale lanciate, forse anche in maniera opportunistica e strumentale dal centro-destra, e in maniera altrettanto strumentale e opportunistica respinte dal centro-sinistra. La gestione da parte di Napolitano della crisi del governo Berlusconi è stata criticata sia dal centro-destra, che in una prima fase, si espresse rumorosamente a favore dello scioglimento anticipato del Parlamento, ma nella seconda fase non ha gradito, tardivamente, la nomina del governo Monti, sia dal centro-sinistra che, forse con il senno di poi, si è rammaricato di avere accettato lo spostamento di un cruciale voto di fiducia da metà novembre a metà dicembre 2010. Consentire la previa approvazione della Legge di Stabilità ha comportato la concessione a Berlusconi di acquisire i voti di una pluralità di deputati itineranti e a disposizione pur di salvare il seggio e di ottenere qualche garanzia per il ritorno in Parlamento.

Non è azzardato ipotizzare che situazioni aggrovigliate di difficile navigazione governativa si ripresenteranno anche nella legislatura 2013-2018. Dunque, quando il Parlamento in seduta congiunta, integrato dai rappresentanti delle Regioni, alla fine di aprile oppure nella prima settimana di maggio, procederà all’elezione del Presidente della Repubblica dovrebbe tenere in seria considerazione la possibilità che il prescelto si trovi a operare anche in condizioni di conflitto nei rapporti fra governo e parlamento e di lacerazione della coesione all’interno del governo. In aggiunta, sarebbe anche opportuno se gli elettori del Presidente prendessero in altrettanto seria considerazione che, al fine di operare in maniera soddisfacente nell’Unione Europea, è opportuno che il Presidente della Repubblica abbia credenziali europee, goda di prestigio personale e rappresenti una visione europea. Infine, nonostante la tematica sia sostanzialmente sparita dalla campagna elettorale (tranne le affermazioni semplicistiche, peraltro non prive di sostanza, di Grillo, su dimezzamento dei parlamentari, limiti ai mandati elettivi, e bombardamento del Parlamento ad opera di Al Quaeda alla quale il commediante genovese ha comunicato latitudine e longitudine), sembra auspicabile che venga scelto come Presidente non un immobilista costituzionale, ma qualcuno che si sia già espresso con propensioni e indicazioni riformistiche (a partire dalla legge elettorale). Un amico del riformismo costituzionale sul Colle più alto conforterebbe e spronerebbe tutti coloro che ritengono che il problema italiano non consiste soltanto nella bassissima qualità della sua classe politica (derivante anche dalla legge elettorale), ma nello stesso disegno istituzionale complessivo.

Curiosamente, nel passato, sono stati i segretari dei Democratici di Sinistra, Walter Veltroni e Piero Fassino a stilare le “istruzioni per l’elezione del Presidente della Repubblica”. Preoccupatissimo dall’ascesa della candidatura, tutta extraparlamentare, dell’esponente radicale Emma Bonino, promossa dal Comitato “Emma for President”, nel marzo 1999 Veltroni formulò, per dare sostegno della candidatura di Carlo Azeglio Ciampi, un catalogo fatto da sette criteri: 1. Rispetto e mantenimento del bipolarismo; 2. Non appartenenza a partiti; 3. Non presenza in Parlamento; 4. Garante della transizione e delle riforme da fare;  5. Sostenitore dell’Euro; 6. Prestigio internazionale; 7. Laicità in politica (anche se di religione cattolica). Sette anni dopo, come ricorda Galliani (p. 103), toccò a Piero Fassino produrre il suo vademecum centrato su quattro criteri: “il Presidente doveva essere disposto a sciogliere le Camere in caso di crisi di governo, propenso a incentivare un serio dibattito in tema di riforme istituzionali, a una politica estera del paese la più unitaria possibile ed, infine, attento a calmierare la rovente gestione dei rapporti fra politica e giustizia”. Veltroni ebbe successo, Fassino no, anzi, venne molto criticato. Né Grimaldi né Musella, nelle loro informate e accurate analisi, fanno riferimento a democrazie parlamentari nelle quali si sia verificato qualcosa di simile a questi criteri, apparentemente confezionati,  più che per eleggere un Presidente, per imbrigliarlo. Peraltro, non sorprendentemente, Napolitano non si è sentito in nessun modo vincolato dal vademecum di Fassino anche se, in quanto alla politica estera e ai rapporti fra politica e giustizia, ha agito in maniera compatibile con le preferenze espresse dall’ultimo segretario dei Democratici di Sinistra.

Il settennato di Napolitano ha lasciato un’impronta politica e istituzionale profonda nella democrazia parlamentare italiana, difficilmente ripetibile, in buona sostanza, per chi guarda alle candidature che stanno circolando, inimitabile e ineguagliabile. Non mancherà qualcuno fra i parlamentari eminenti, fra i dirigenti di partito, fra gli opinion-makers che cercherà di stilare criteri, indicare caratteristiche, sottolineare meriti della sua candidatura preferita. Le grandi manovre, già lanciate e condotte anche da almeno un paio di candidati, sono già cominciate. Sarebbe bello se il prossimo Presidente avesse adeguata competenza politica e parlamentare e sicura conoscenza della Costituzione italiana e di quella di alcuni altri paesi importanti: Francia, Germania, USA (ricordo che la Gran Bretagna, oltre ad essere una monarchia, non ha nessuna Costituzione scritta) tale anche da suggerire e accompagnare eventuali riforme istituzionali.  Il prossimo Presidente dovrebbe tenere nella più alta considerazione i diritti delle persone (e i doveri dei cittadini). Dovrebbe godere di un accertabile prestigio europeo e internazionale. Infine, perché no?, se chi fosse in possesso di tutti quei decisivi requisiti, potesse anche vantare la sua appartenenza al genere femminile, all’altra metà del cielo, sarebbe persino meglio.

GIANFRANCO PASQUINO è Senior Adjunct Professor di European Studies al Bologna Center della Johns Hopkins University e Presidente della Società Italiana di Scienza Politica. Di recente ha pubblicato La rivoluzione promessa. Lettura della Costituzione italiana (Pearson 2011) e Finale di partita. Tramonto di una Repubblica (Egea 2012). Ha curato il fascicolo Aux urnes, citoyens! della rivista “Paradoxa”, (gennaio-marzo 2013) e, con Marco Valbruzzi, Il potere dell’alternanza. Teorie e ricerche sui cambi di governo (Bononia University Press 2011).

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