Pietro Grilli Di Cortona

Le Costituzioni: rivoluzioni promesse?

GIANFRANCO PASQUINO, La rivoluzione promessa. Lettura della Costituzione italiana, Milano, Bruno Mondadori, 2011, pp. 217, € 15,00

Scienza Politica. Che cosa significa cambiare la Costituzione? Quando è necessario farlo e in che misura? Alla luce della volontà del Governo, più volte manifestata, di modificarla almeno in parte, il saggio del professore di Roma Tre diviene profondamente attuale.

Le costituzioni che funzionano sono quelle in cui si riconosce – e, nonostante il trascorrere del tempo, continua a riconoscersi – la maggior parte dei cittadini. Una costituzione che appare inadeguata e disfunzionale rischia di logorare la sua immagine e di indebolire il patriottismo costituzionale, perdendo il consenso dei cittadini. Le conseguenze potrebbero essere molto negative per la stabilità del sistema, dal momento che la Costituzione rappresenta la regola del gioco fondamentale di una democrazia. La storia presenta una notevole varietà di tipologie di documenti costituzionali. Si possono distinguere tre dimensioni di variazione. In primo luogo, cambia e si evolve col tempo lo stesso significato di Costituzione. Poi, varia il numero delle esperienze costituzionali nei singoli paesi. Infine, muta il metodo stesso con cui si procede alle riforme radicali delle carte costituzionali.

Circa il primo aspetto, va notato come nel corso del Novecento sia mutato (e si sia ampliato) lo stesso significato di Costituzione. L’idea classica è quella che considera le costituzioni come garanzie di libertà dei popoli. È quanto affermano gli autori del ‘Federalist’ (1787); è quanto si ritrova nella Dichiarazione francese dei Diritti del 1789, secondo la quale «Una società nella quale la garanzia dei diritti non è assicurata e la separazione dei poteri non è definitivamente determinata non possiede una costituzione»; ed è quanto scrive Benjamin Constant nel Cours de politique constitutionnelle (1820). Più tardi, nel corso del Novecento, si assiste a una duplice evoluzione. Da un lato, la prassi delle carte costituzionali si diffonde e le costituzioni diventano anche i documenti fondamentali di regimi non democratici, talvolta con finalità meramente propagandistiche, come quelle dell’Urss (1936 e 1977) e degli altri paesi comunisti; altre volte, invece, esse restano l’eredità mai cancellata del regime precedente e totalmente ignorata da quello successivo (come nell’Italia fascista e nella Germania nazista), a dimostrazione del totale disprezzo verso tali norme fondamentali da parte di certi regimi. Le costituzioni diventano così anche costituzioni nominali o costituzioni di facciata, secondo la nota classificazione di Karl Loewenstein (Political Power and the Governmental Process, Chicago, Chicago University Press, 1965).

Dall’altro lato, c’è un’evoluzione dello stesso significato di Costituzione, con uno scivolamento sempre più evidente (come a suo tempo notato anche da Giovanni Sartori, in Elementi di teoria politica, Bologna, Il Mulino, 1995) verso una caratterizzazione “positiva”, per il fatto che le costituzioni diventano sempre più strumenti e programmi di azione sociale, politica ed economica (un esempio abbastanza recente è il lungo e prolisso trattato costituzionale europeo, in seguito abbandonato nel 2004). Questo genere di evoluzione presenta, però, due pericoli: quello di “dimenticare” o mettere in secondo piano le dimensioni “negative” e garantiste, che sono la base fondamentale genetica delle costituzioni, e quello di renderle spesso inapplicabili (e inapplicate) nelle loro parti programmatiche, in quanto proiettate verso finalità idealistiche di lungo periodo.

Sul secondo aspetto (la varietà delle esperienze costituzionali in uno stesso paese), va precisato che non esiste un tempo di “durata ideale” per le costituzioni, trascorso il quale esse diventano automaticamente superate o inadeguate. Infatti, nella storia possiamo trovare i casi estremi della Costituzione americana, che sopravvive intatta (a parte alcuni emendamenti) dal 1787, e delle numerose costituzioni francesi. La Francia ha avuto 18 costituzioni dal 1791, che hanno sancito i suoi numerosi passaggi di regime politico, senza peraltro mai mettere in pericolo la continuità dello stato.

Sul terzo aspetto (il metodo attraverso cui si modificano le costituzioni) va ricordato che le riforme radicali delle carte costituzionali si rendono indispensabili quando si procede a un cambiamento di regime. Nelle transizioni troviamo percorsi costituzionali assai variegati e tutt’altro che univoci. In certi casi, si è proceduto alla sostituzione integrale della carta costituzionale con una nuova (Italia nel 1948, Francia nel 1958, Spagna nel 1978 ecc.); in altri, si è lasciata la costituzione vigente, salvo ritocchi in alcune parti essenziali (Ungheria nel 1989). In altri casi ancora, si è proceduto a ri-adottare carte costituzionali storiche, vigenti magari prima dell’avvento del regime non democratico (paesi baltici, 1990), quasi a simboleggiare il ritorno a un passato a suo tempo interrotto e violato in modo illegittimo. In altri casi, infine, si sono effettuate riforme graduali della costituzione, prima emendando quella vigente, poi sostituendola con una nuova (Polonia dal 1989 al 1997).

La Costituzione italiana ha ormai 63 anni e, oltre a essere la Legge fondamentale dello stato, continua a costituire uno dei simboli fondamentali dell’unità d’Italia e della Repubblica nata dalla caduta del fascismo e dalla guerra di liberazione. Parlarne e discuterne è, dunque, perfettamente in linea con il clima dei festeggiamenti per il 150° anniversario dell’unità, anche perché la Costituzione repubblicana è stata, in fondo, l’unica vera costituzione italiana. Troppo spesso oggetto di attacchi politici, denigrazioni strumentali e tentativi di riforma approssimativi e pasticciati, la Costituzione deve essere sottratta anche a quel genere di celebrazioni retoriche che ne fanno un simulacro intoccabile. Al contrario, ha bisogno di essere ricondotta in un quadro di analisi caratterizzato da maggiore rigore e obiettività, lontano da ogni commento piegato alle strumentalità politiche contingenti delle fazioni politiche.

In questo senso capita a proposito il nuovo volume di Gianfranco Pasquino, una delle analisi più lucide e pacate sulla Costituzione italiana, per di più scritta (finalmente!) non da un giurista. Il libro, che meriterebbe una diffusione anche nelle scuole, oltre che nelle università, si divide in tre parti: la prima parte è una spiegazione chiara e condivisibile di come siamo arrivati all’attuale carta costituzionale; la seconda costituisce un commento delle varie parti, con il testo integrale della Costituzione; e la terza parte include un utile lessico politico-costituzionale che mira ad aiutare a capire meglio le varie parti, anche in una prospettiva di attualità.

Il libro di Pasquino ha il merito di proporre una riflessione a tutto campo e un bilancio assolutamente non banali. La Costituzione è scritta bene, i principi generali conservano una loro attualità e potrebbero benissimo non essere toccati, anche se personalmente mi sono sempre sentito dalla parte di esponenti della cultura politica liberale come Gaetano Martino e Ugo La Malfa che, in Assemblea costituente, avevano proposto di richiamare nel primo comma dell’art. 1 non il lavoro, quanto i diritti di libertà, molto più legati alla tradizione garantista e liberale delle costituzioni.

L’affermazione di un legame tra democrazia e libertà non era inutile e ridondante allora e, a maggior ragione, non lo è oggi, visto che di democrazie “illiberali” in giro per il mondo ve ne sono parecchie. Naturalmente, sono ben note le ragioni che hanno portato a quella formulazione e Pasquino ce le ricorda: il riferimento al lavoro costituì un compromesso tra le culture cattolica, liberale e marxista che propendevano, rispettivamente, per accentuare il riferimento alla persona, al cittadino e ai lavoratori. Rimane comunque il fatto che, al di là del valore simbolico per le forze di sinistra di allora, la formulazione dell’Italia come “una Repubblica democratica fondata sul lavoro” resta profondamente ancorata a un periodo storico caratterizzato da conflitti sociali, da profonde differenze tra le classi, e tra le stesse classi nel Nord e nel Sud d’Italia. Oggi la fisionomia sociale dell’Italia è fortemente mutata e forse questo articolo potrebbe anche essere modificato, pur se le priorità sono certamente altre. Per il resto, tanti articoli sono splendidi e ancora attuali, come, per esempio, l’articolo 98, che recita che “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”, andrebbe affisso in tutti gli uffici pubblici e, se applicato, garantirebbe forse un migliore funzionamento della nostra amministrazione.

Per quanto concerne l’ordinamento della Repubblica, il discorso è diverso e l’interrogativo predominante da almeno quaranta anni è se e in che misura la Costituzione sia responsabile delle molte disfunzioni del nostro sistema politico, disfunzioni che non si sono affatto ridotte con la cosiddetta Seconda Repubblica. Non si può certo dare tutte le colpe alla Costituzione, questo è evidente. Ma siamo sicuri che i problemi politici, sociali, economici e istituzionali italiani non hanno, come scrive Pasquino, nessuna radice negli articoli della Costituzione? Io sarei meno perentorio su questo punto. Capita spesso che aspetti, meccanismi istituzionali e perfino scelte costituzionali, che hanno svolto un ruolo utile e importante in una certa fase, finiscano poi per diventare delle palle al piede in fasi successive. E non c’è dubbio che così è stato per le scelte effettuate di un esecutivo debole e di due camere fotocopia l’una dell’altra, di fatto eredità del fascismo. La scelta di una repubblica parlamentare, con un parlamento forte e un esecutivo debole, era allora comprensibile e perfettamente spiegabile con la volontà di non riprodurre quelle condizioni che avevano portato alla nascita del regime fascista. Per molti anni quelle istituzioni hanno garantito un grande sviluppo economico e sociale e un sempre più forte consolidamento della nostra democrazia. Col tempo, però, si sono rivelate fonti di problemi per il nostro sistema decisionale e di rafforzamento eccessivo delle macchine partitiche. È vero che il parlamento è diventato il fulcro istituzionale del sistema nonché l’arena principale per la formazione della classe politica e l’adozione delle politiche pubbliche. Ma è altrettanto vero che ciò non è avvenuto senza contraddizioni. Da un lato, si è celebrata per lungo tempo la centralità del parlamento; dall’altro, tale centralità è stata spesso esautorata o limitata dalla partitocrazia, per esempio, con una certa abitudine alle crisi di governo extraparlamentari, ossia nate e maturate fuori dal parlamento. Le critiche allo squilibrio parlamento/governo sono poi aumentate via via che ci si è allontanati dalla fase costituente e che si sono avvertite meno le esigenze che allora avevano fatto maturare quelle decisioni.

Di riforme della Costituzione si è iniziato a parlare almeno trent’anni fa: un libro di Giuliano Amato, uscito nel 1980 con Il Mulino, si intitolava Una repubblica da riformare. Da allora ben poco si è fatto e la Seconda Repubblica, malgrado qualche tentativo più o meno riuscito e qualche fallimento, non è mai nata. Nella cultura politico-costituzionale occidentale, la Costituzione rappresenta sempre l’asse portante dello stato e del sistema politico. Va debitamente applicata e deve essere salvaguardata come un bene di tutti e non solo di una parte politica. Questo però significa che dobbiamo guardarci da due eccessi opposti che, attraverso strade diverse, possono portare alla crisi del sistema. Il primo è quello di una Costituzione troppo spesso soggetta a modifiche e riforme (tale è il caso del Belgio negli ultimi 50 anni). Il rischio è di piegare la Costituzione alle contingenze politiche, di farne il capro espiatorio di ogni situazione critica, l’oggetto di un crescente logoramento e delegittimazione. Proprio per evitare che le costituzioni risultino alla mercè di maggioranze parlamentari occasionali si prevedono procedure di modifica aggravate (il nostro articolo 138). Il secondo eccesso è quello di una Costituzione ingessata, frutto, da un lato, dell’incapacità della classe politica di aggiornarla ai nuovi problemi e alle nuove esigenze magari a causa di veti reciproci sistematici, dall’altro, di una vera e propria ideologia che la considera un simulacro, un oggetto sacro e intoccabile da adorare e difendere da ogni tipo di “violazione”.

L’Italia sembra pericolosamente avviata su questa seconda strada. Non c’è dubbio, infatti, che la Costituzione italiana risenta in molte sue parti di un mancato aggiornamento e allineamento con i tempi. Ha ragione Pasquino quando ricorda, per esempio, che l’articolo 21, laddove parla della stampa, avrebbe bisogno di qualche integrazione, visto che i costituenti non potevano prevedere come sarebbero drasticamente cambiate le comunicazioni, dalla televisione fino a internet; o quando rileva come manchi qualsiasi riferimento alle questioni relative ai conflitti d’interesse. Anche l’articolo 7, che stabilisce rapporti privilegiati tra Stato e Chiesa, è stato (praticamente da sempre) oggetto di richieste di abolizione da parte di molti ambienti laici. Sempre a titolo di esempio, si aggiunga poi che la Costituzione menziona all’articolo 35 la libertà di emigrazione, con riferimento al dramma degli italiani che, almeno fino a tutti gli anni Cinquanta, si recavano all’estero per trovare lavoro, mentre oggi la questione ha assunto ben altre forme e flussi e prodotto problemi molto diversi che forse meriterebbero un’attenzione anche sul versante costituzionale.

Se poi vogliamo toccare un nervo scoperto dell’attuale dibattito politico, questo riguarda il sistema della giustizia. L’accresciuta indipendenza dei pubblici ministeri ne ha fatto un corpo dotato di grande potere, del tutto sottratto a ogni forma di responsabilità nei confronti delle autorità democratiche: a chi devono rispondere oggi? In teoria, i pubblici ministeri sono tenuti a procedere contro ogni crimine (e fin qui non ci sarebbe alcuna arbitrarietà); in pratica, però, devono scegliere. E la selezione è frutto di una decisione arbitraria del singolo, talvolta sulla base di una gratificante esposizione mediatica.

Il mancato aggiornamento produce poi evoluzioni nella prassi che costituiscono un allontanamento dalla lettera costituzionale. Faccio solo un esempio: il mutamento del ruolo svolto dal capo dello stato, un ruolo divenuto – con le ultime presidenze (almeno da Cossiga in poi) – sempre più attivo, esplicito e incisivo, anche al di là delle funzioni attribuitegli dall’art. 87. Siamo sicuri che questo mutamento di ruolo non dipenda anche, tra le altre cose, dal fatto che la Costituzione, nella definizione dei vari poteri, non è stata resa più adeguata alle nuove sfide e alle nuove esigenze? Il fatto è che la nostra Costituzione risente ancora delle paure e dei timori di un paese uscito dalla dittatura, e non si è finora riusciti a farle compiere un salto di qualità e ad adattarla a un mondo che nel frattempo si è radicalmente modificato.

Non si può negare, dunque, la grande difficoltà del nostro sistema di autoriformarsi. Una delle spiegazioni più comuni (e non priva di una sua logica) è quella che sostiene che le grandi riforme costituzionali sono soprattutto la conseguenza di gravi spinte traumatiche o emergenze particolari che di fatto obbligano al cambiamento: una guerra, una transizione di regime (anche da una democrazia a un’altra democrazia, come avvenne in Francia nel 1958 con le vicende d’Algeria). Resta, comunque, che questa incapacità della classe politica italiana ha avuto effetti negativi rilevanti, avendo contribuito a creare un paese sostanzialmente “bloccato”, cronicamente incapace di rinnovarsi, poco propenso al rischio, ripiegato su se stesso, scarsamente reattivo. A questo si aggiunga, poi, che le riforme fatte sono state spesso interventi parziali e settoriali, privi di un disegno coerente e complessivo. È vero, come è stato più volte notato in passato, che l’evocazione di Grandi Riforme è stata troppo spesso l’alibi per scelte rinunciatarie e per non fare niente. Però, è anche vero che è sconsigliabile procedere solo a singhiozzo e per pezzetti e rattoppi. Qualche tentativo di grande riforma si è tentato anche in tempi recenti.

Quella del II governo Berlusconi (XIV legislatura) nel 2005, oltre a intervenire sulle relazioni centro/periferie, prevedeva il conferimento di maggiori poteri al presidente del Consiglio e una radicale riforma del sistema bicamerale. Quella riforma aveva certamente molti difetti (il cosiddetto “senato federale”, in particolare, prestava il fianco a molte critiche), ma se non altro riconosceva la necessità di operare su più livelli. Fu osteggiata come uno sfregio antidemocratico alla costituzione e affondata nel referendum del 2006. Un secondo tentativo fu fatto poco dopo, con il progetto elaborato dalla Commissione Affari costituzionali nella XV legislatura (meglio conosciuta come bozza Violante), un tentativo che conteneva elementi indubbiamente interessanti e condivisibili. Tutto lavoro sprecato, come per i progetti partoriti dalle passate commissioni bicamerali e ministeriali? Parrebbe proprio di sì. Oggi si sta varando una riforma definita federale, che non risolve tuttavia alcune delle pericolose debolezze del sistema centrale, aggravate da un sistema partitico ben lungi dall’essersi consolidato dopo la “rivoluzione” del 1994 e tentato da crescenti suggestioni localiste, con il rischio di spingere il paese verso una disgregazione senza via di ritorno. Non è un bel modo di celebrare i 150 anni dell’unità d’Italia.

PIETRO GRILLI DI CORTONA professore di Scienza Politica presso l’Università Roma Tre, dove insegna anche Politica comparata e Processi di democratizzazione. Recentemente ha pubblicato: Come gli Stati diventano democratici (Laterza, 2009) e (come autore e curatore insieme a O. Lanza) Tra vecchio e nuovo regime. Il peso del passato nella costruzione della democrazia (Il Mulino, 2011).

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