Gianfranco Pasquino

Poca Italia nell’Unione Europea

FEDERIGA BINDI, Italy and the European Union, Washington, D.C. – Roma, The Brookings Institution Press e Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione, 2011, pp. 246, € 23,75

Scienza Politica. L’Unione Europea: quale è oggi il suo ruolo? E quali i punti di forza e di debolezza di questa giovane istituzione? Gianfranco Pasquino analizza la situazione attuale dell’Ue, con un focus particolare sull’Italia, sul ruolo che si è ritagliata al suo interno e sulle cause della scarsa coscienza europea dei suoi cittadini.

Sarà un paradosso il fatto che l’Unione Europea, pur essendo sempre più importante nelle nostre vite quotidiane di cittadini dei paesi che ne fanno parte, rimanga, nelle sue istituzioni e nelle sue pratiche, poco conosciuta e non abbastanza apprezzata? Probabilmente, no.

Nelle loro vite quotidiane, la maggior parte dei cittadini europei non sa, non capisce, non viene informata di quanto conta l’Unione Europea. Nel peggiore dei casi, abbastanza frequente, riceve informazioni quasi esclusivamente quando i politici nazionali, che hanno combinato qualche pasticcio, cercano un capro espiatorio oppure un alibi. Questa sembra essere una delle “funzioni” che l’Unione Europea svolge con successo. Per fortuna, non è né l’unica né la più importante.

Riformulerei, dunque, il paradosso, ovvero l’inconveniente, sottolineando che la scarsa conoscenza di che cosa sia effettivamente l’Unione Europea, di quello che fa (e non fa) e di quello che “vuole” dai governi e dai cittadini dei paesi membri produce due conseguenze entrambe negative. La prima conseguenza è che l’Unione Europea funziona a livelli di rendimento e di efficacia inferiori – di quanto non saprei dire (ma sembra che nessuno lo abbia finora studiato in maniera approfondita) – alle sue potenzialità, vale a dire che soffre di un deficit di funzionalità che soprattutto gli inglesi attribuiscono in maniera più o meno corretta alla burocratizzazione delle procedure e delle istituzioni europee. La seconda conseguenza è che molti protagonisti, in special modo i governanti di quasi tutti gli stati membri, accusano l’Unione Europea in quanto tale di tutti gli inconvenienti come se questa non fosse in larghissima misura quello che loro hanno voluto e che loro fanno funzionare, di volta in volta, a seconda delle loro personali preferenze e dei loro specifici interessi nazionali, con maggiore o minore, per lo più scarso, impegno “europeistico”.

Anche sulle differenze nelle modalità, nelle frequenze e nell’importanza delle attribuzioni delle qualifiche di alibi e di capro espiatorio a opera dei diversi governanti sarebbe utile disporre di qualche studio comparato. Azzardo che quanto più deboli, politicamente e “culturalmente”, sono i governanti, tanto più probabile sarà il loro ricorso combinato a entrambe le giustificazioni. Quando sono forti i governanti non useranno l’Unione Europea come alibi, ma certamente le attribuiranno molte colpe facendone il capro espiatorio delle loro politiche nazionali che vengono criticate dagli elettori. Quando sono deboli, cercheranno alibi “europei”.

Nel corso del tempo, i governanti italiani si sono dimostrati agili maestri nel districarsi fra alibi (“l’Ue ci obbliga a fare questo”) e capro espiatorio (“l’Unione Europea è responsabile di queste politiche che funzionano negativamente per noi”), anche perché non esiste nessun contrappeso nazionale fatto da giornalisti specializzati, laboratori politici, studiosi e opinione pubblica colta che abbia gli strumenti, lo spazio e l’audience per valutare e smontare le false spiegazioni.

Non è, però, questo, vale a dire la valutazione dell’equilibrio fra alibi e capro espiatorio, l’obiettivo della ricerca di Federiga Bindi che si è tradotta nell’ambizioso tentativo di dimostrare che, insomma, l’Italia ha, nel corso del tempo (ma quanto tempo perso!), migliorato il suo modo di stare e, forse, persino di agire nell’Unione Europea. Tuttavia, il capitolo sui partiti e sull’opinione pubblica relativa all’Europa fornisce qualche indicazione (pp. 70-75), ma l’abbondanza di dati disponibili avrebbe consentito di scrivere molto di più cogliendo tendenze e trasformazioni.

Confesso che avrei preferito più approfondimenti sull’evoluzione degli atteggiamenti e delle valutazioni italiane anche con riferimento alla euroindifferenza, allo euroscetticismo, alle eurocritiche che il centrodestra italiano, e soprattutto la Lega, ha mostrato non soltanto nell’ultimo decennio influenzando sicuramente le posizioni dell’elettorato e dell’opinione pubblica, diventati molto meno europeisti di quanto erano stati per almeno un quarantennio. Insomma, la politica e le dichiarazioni di esponenti governativi del centrodestra hanno prodotto effetti, a mio parere, negativi.

Invece, la parola “miglioramento” ricorre fin troppo di frequente nell’analisi di Bindi, accompagnata da un giudizio nettamente positivo dell’operato del ministro degli Esteri Franco Frattini che, a mio modo di vedere, non è sufficientemente suffragato, ma è molto comprensibile poiché l’autrice è consulente del ministro stesso. Aggiungo che, in realtà, i miglioramenti che l’autrice rileva e sottolinea rischiano di essere piuttosto effimeri. Infatti, è lei stessa nelle righe conclusive ad affermare che «i casi presentati in questo libro dimostrano che i successi dell’Italia in Europa possono abitualmente essere attribuiti a persone motivate e di specifico talento piuttosto che ad una effettiva strategia o al sistema» (p. 209). Per fortuna, di persone di riconosciuto talento a livello europeo l’Italia ne ha avute alcune (Mario Monti, Tommaso Padoa Schioppa, Emma Bonino) e ne avrà ancora, a cominciare da Mario Draghi, nominato governatore della Banca Centrale Europea, ma non saprei individuare nomi e persone provenienti dallo schieramento politico e culturale del centrodestra altrettanto motivati ed efficaci sulla scena politica europea.

In verità, la lezione complessiva del documentato libro di Federiga Bindi non induce affatto all’ottimismo. Il “sistema” è cambiato, forse anche migliorato, ma sicuramente non abbastanza e rincorre affannato le prestazioni di troppi altri stati dell’Unione. Di conseguenza, l’influenza complessiva dell’Italia nell’Unione Europea e sulle sue politiche appare molto al di sotto dello status italiano di potenza di media grandezza. Riflettere sul perché di questa situazione, individuarne le cause e capirne la persistenza nel tempo significa anche giungere a evidenziare che cosa non ha funzionato nella politica europea dell’Italia e a suggerirne le indispensabili, che mi auguro rapide, modifiche.

Ai fini di un più utile inquadramento del ruolo dell’Italia nell’Unione Europa, Federiga Bindi dedica molto spazio sia a una ricostruzione della storia dell’unificazione politica europea sia a una discussione del susseguirsi della elaborazione di teorie sull’integrazione/unificazione sovranazionale. Mentre la storia non si presta a una molteplicità di interpretazioni anche se alcune accentuazioni, in particolare quelle relative all’opposizione iniziale delle sinistre italiane, meritano spazio, le teorie suscitano più di una riflessione e mettono in rilievo più di un problema.

L’abbondanza di teorie dalle denominazioni più varie – essendo le più chiare: funzionalismo, federalismo, intergovernativismo – dipende dal fatto che gli studiosi hanno costantemente, ma, fino a oggi, senza particolare successo, cercato di capire che tipo di sistema politico è e possa diventare l’Unione Europea, scartando, forse colpevolmente, la possibilità della costruzione di Stati Uniti d’Europa. Il fatto che non si sia finora pervenuti a nessun accordo non depone necessariamente a sfavore degli studiosi che continuano a esercitarsi nella ricerca di teorie e modelli e senza, per quel che vale, apparirmi convincenti, ma fotografa il problema centrale dell’Unione. Peraltro, ciascuna delle maggiori teorie contiene utili elementi sia per la spiegazione di quel che è successo sia per la previsione di quel che potrà succedere, spesso, meglio, di quello che non può succedere.

Tuttavia, è lecito chiedersi: se i capi di governo, i commissari, i parlamentari europei, le associazioni, gli studiosi stessi non sanno quale Europa si stia costruendo, ovvero non hanno una visione “teorica” dell’Europa che vorrebbero, come faranno mai ad arrivarci? Dobbiamo necessariamente abbandonarci al flusso della storia? In assenza di un disegno costituzionale condiviso, che non è soltanto quello delineato nel Trattato per la Costituzione Europea, il “gioco” è sostanzialmente affidato ai rapporti di forza fra gli stati.

Il problema è che nessuno dei tre stati più forti, in rigoroso ordine alfabetico Francia, Germania, Gran Bretagna, appare, da solo, capace di tracciare qualsiasi rotta. Inoltre, a prescindere da quale partito si trovi al governo, la Gran Bretagna non è in grado di guidare un bel niente fintanto che agisce non da leader europeista, ma da severo, talvolta utile, critico e, orgogliosamente, possente freno. Quando la Francia e la Germania si accordano qualche passo avanti è possibile, ma, oramai, nell’Europa dei Ventisette, nessuno, neppure i due stati più grandi, più forti e, di conseguenza, giustamente più influenti, possono permettersi di guardare soltanto avanti. Debbono guardare indietro per assicurarsi che molti altri stati siano disposti a seguirli a una velocità accettabile.

Non voglio, però, entrare in nessuna discettazione sulla velocità e neppure sulla famigerata Europa a due velocità. A molti l’Unione Europea continua a sembrare troppo lenta, in particolare quando viene investita dall’impetuoso vento della globalizzazione. Ad altri sembra che il problema non sia affatto quello della velocità, ma quello della sua democraticità. Vero è che si potrebbe sostenere che il costo della democrazia consiste troppo spesso proprio nella lentezza decisionale, dovendo consentire a ciascuno e a tutti di esprimersi in varie forme e anche di opporsi, meglio se non con veti, ma con proposte alternative. La tecnocrazia, invece, dall’alto delle sue ipoteticamente inarrivabili conoscenze, potrebbe imporre decisioni inconfutabili. Ecco, sosterrebbe qualcuno, che la Commissione fatta, almeno in parte (non certamente dal suo presidente Barroso), di tecnocrati, dovrebbe procedere prendendo decisioni e “spingendo” avanti l’Unione.

Non c’è dubbio che, fin dall’inizio della costruzione europea, la visione tecnocratica ebbe un suo notevole fascino, ma non esaurì mai né la riflessione né l’azione europeista. Tuttavia, ancora oggi è possibile chiedersi perché mai l’Unione dovrebbe essere concretamente effettivamente approfonditamente democratica. Molti risponderebbero che basta che garantisca pace e prosperità.

Quanto alla tecnocrazia, il suo eventuale governo sarebbe accettabile purché risultasse davvero efficiente e trasparente. D’altronde, quasi per definizione, i tecnocrati dovrebbero disporre di informazioni e soluzioni abbondanti e convincenti e saprebbero come argomentarle, proporle, difenderle e attuarle. Invece, proseguono i critici dell’esistente, i capi di governo riuniti nel Consiglio Europeo si sfibrano per giungere ad accordi “democratici”. Per di più, nel Consiglio si annida anche uno strumento da considerarsi assolutamente non democratico: il potere di veto. Infatti, le decisioni all’unanimità non caratterizzano le democrazie, le quali vivono e prosperano, scelgono e agiscono attraverso decisioni a maggioranza sulla base di un consenso di base condiviso, ovviamente accompagnato dalla garanzia che le minoranze non verranno comunque mai schiacciate.

Qui si apre il problema, importante, dell’esistenza di un deficit democratico – eventuale, ma spesso asserito: la posizione italiana non emerge nelle pagine della Bindi – nelle norme, nelle procedure, nelle istituzioni, nelle opportunità di partecipazione politica e di influenza decisionale dei cittadini europei. Probabilmente, la democraticità dell’Unione Europea deve essere valutata con riferimento a due processi differenti.

Dal punto di vista dell’entrata, appare difficile negare che vi siano considerevoli possibilità effettive per cittadini, gruppi, associazioni di ottenere udienza e rappresentanza negli organismi dell’Ue. Alla luce dei moltissimi comitati esistenti e della moltiplicazione dei luoghi di negoziazione, c’è forse fin troppa democrazia in entrata, anche se il declino della partecipazione alle elezioni per il Parlamento Europeo, persino in stati di forti tradizioni europeiste come l’Olanda (per non parlare della Gran Bretagna), appare preoccupante e si incrocia con il basso tasso di affluenza alle urne in alcuni degli stati di più recente adesione.

Dal punto di vista della democrazia in uscita, ovvero della quantità e della qualità delle decisioni prese con la rapidità necessaria per rispondere ai problemi di lungo periodo, come la riforma della Politica Agricola Comune, oppure alle emergenze come quelle, nell’ultimo decennio assai frequenti, collegate alla politica estera, la situazione non è affatto buona e la valutazione non può essere positiva. Ho anche l’impressione che, al fine di ottenere maggiore democraticità, non sarebbe sufficiente attribuire maggiori poteri al Parlamento Europeo, e non soltanto perché viene eletto da una minoranza di cittadini europei. È tutto il circuito istituzionale dell’Unione che va profondamente ridisegnato, magari indicando con maggiore chiarezza di quanto fanno le teorie disponibili il modello di sistema politico al quale ci si ispira e al quale si tenta di pervenire. In quest’ottica, non sarebbe neppure da scartare una seria riflessione, come suggerito tempo fa dal politologo Jean Blondel, sul modello direttoriale (e anche un po’ consociativo) della Confederazione Elvetica. Per quel che ne so (e vedo nel libro di Bindi), l’apporto italiano, dei policy makers, alla discussione sulla democrazia/democraticità dell’Unione Europea, è sostanzialmente assente, nullo.

Bindi non si pone questi problemi, ma, indirettamente, suggerisce il perché l’Italia, media potenza, non riesce a esercitare sui processi decisionali europei un’influenza che rifletta il suo status socioeconomico oggettivo. Secondo lei, le difficoltà (uno straordinario eufemismo) dell’Italia dipendono da quattro variabili: a) l’instabilità dei governi; b) la carenza di coesione governativa; c) l’incapacità dei governi di porre in atto un processo di apprendimento e, soprattutto, d) la cultura politica del paese.

Le prime due variabili sono ampiamente note e ricevono conferme quotidiane. Si potrebbe semmai rilevare come il centrodestra abbia goduto di un lungo e ininterrotto periodo di governo dal 2001 al 2006 (al quale si aggiunge la fase 2008-2010), come lo abbia sciupato con una sequenza forse unica di quattro ministri degli Esteri: Renato Ruggiero, Silvio Berlusconi, Franco Frattini e Gianfranco Fini, sicuramente differenti e divergenti nell’interpretazione del ruolo loro e dell’Italia, e come non abbia conseguito nessun risultato significativo anche per l’incapacità/indisponibilità a fare sinergia con l’allora presidente della Commissione Europea Romano Prodi. Al proposito, qualche approfondimento sulle concezioni della politica europea nutrite dalla Lega Nord, alleato privilegiato, influente e spesso decisivo di Berlusconi, getterebbe maggior luce sulle ragioni strutturali della scarsa coesione in materia di politica europea dei governi guidati da Berlusconi, ieri come oggi.

Le altre due variabili, che sintetizzo come “incapacità di apprendimento” e “inadeguatezza della cultura politica”, non mi sembrano sufficientemente esplorate.

Superficialmente, è facile criticare la pubblica amministrazione italiana per il suo formalismo, la sua inadeguata preparazione, non soltanto sulle materie europee, e la sua subordinazione politica, peraltro, qualche volta, necessitata e opportuna. È probabile che la forza e il peso di alcuni stati sulla scena europea siano anche concretamente la conseguenza della preparazione, della competenza e dell’autorevolezza della loro burocrazia nazionale. Dal materiale offerto da Bindi non saprei trarre una valutazione precisa del perché i governi italiani e l’amministrazione pubblica non abbiano saputo iniziare per tempo un effettivo processo di apprendimento delle modalità con le quali non soltanto stare, ma anche contare in Europa. Invece, l’apprendimento sembra cominciato nelle procedure del Parlamento italiano con le quali recepire le direttive e i regolamenti comunitari, ma la valutazione dell’autrice oscilla fra il riconoscimento che qualche miglioramento c’è stato e il suggerimento che molto resta ancora da fare (p. 105).

Quanto alla cultura politica, anche se mi è congeniale imputare sia ai politici sia ai cittadini italiani di essere inguaribili provinciali, credo che vorremmo saperne di più su come si possa insegnare e imparare una cultura politica tale da caratterizzarci effettivamente e stabilmente come “europei”. Anche se i programmi universitari in Europa, a partire dall’Erasmus, offrono grandi opportunità di apprendimento dell’europeismo, inevitabilmente riguardano soltanto una minoranza dei giovani, parecchi dei quali, per fortuna, diventeranno classe dirigente. Ma fra quanto tempo? Gli interrogativi sulla cultura politica italiana vanno rivolti, da un lato, alla scuola, luogo nel quale la storia d’Europa non mi pare essere l’insegnamento più diffuso, più caratterizzante e reso più affascinante, dall’altro, ai mass media e ai loro operatori, entrambi scarsamente motivati e poco preparati a un compito cruciale, ma complesso: “comunicare l’Europa” in maniera continuativa, precisa, forse anche attraente.

Se tutto questo ha un senso e un valore, allora credo che l’autrice entri in una contraddizione che non risolve quando, da un lato, afferma che nell’ultimo decennio l’Italia ha fatto grandi passi nelle modalità con le quali affronta i problemi europei, lamentando, però, che l’immagine italiana nei media e nell’accademia (soltanto italiani?) non è essenzialmente cambiata (pp. 190-191), e, dall’altro, termina la sua analisi con il riferimento meno europeo possibile alla contrapposizione fra guelfi e ghibellini presentata come l’elemento di persistente debolezza della cultura e della politica italiana (p. 209). Magari.

Temo che il problema non sia costituito dalla contrapposizione fra due idee d’Europa. Discende, invece, dalla frammentazione sociale, culturale e politica dell’Italia e, specialmente, dall’assenza fra i politici e gli intellettuali italiani, salvo rarissime eccezioni, di qualsivoglia idea d’Europa. Sono davvero lontani i tempi di Alcide De Gasperi e Ugo La Malfa. In Italia, oggi, nessuno ha la passione politica federalista testimoniata dall’impegno e dalla vita di Altiero Spinelli. In definitiva – estremizzo, ma non troppo – l’Italia non è in grado di confrontarsi (e spesso, insicura di se stessa, preferisce non farlo) con gli stati che, qualche volta, fanno progredire l’Unione, qualche volta la rallentano. I governi italiani non sanno proporre nulla di innovativo. Nel futuro prossimo, è probabile che resteremo passivi ricettori di decisioni prese altrove.

GIANFRANCO PASQUINO è professore di Scienza Politica nell’Università di Bologna. Insegna anche al Bologna Center della Johns Hopkins University. Presidente della Società Italiana di Scienza Politica (2010-2013), di recente ha pubblicato: Quasi Sindaco. Politica e società a Bologna 2008-2010 (Diabasis, 2011) e La rivoluzione promessa. Lettura della Costituzione italiana (Bruno Mondadori, 2011). Con Marco Valbruzzi ha curato Il potere dell’alternanza (Bononia University Press, uscita prevista per settembre 2011).

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