Gianfranco Pasquino

USA: La presidenza imperiosa

BRUCE ACKERMAN, Tutti i poteri del Presidente. Declino e caduta della Repubblica americana, Bologna, Il Mulino, 2012, pp. 261, € 27,00

Una classica domanda ricorrente ai miei studenti dei corsi di Scienza Politica e di Sistemi politici comparati è “chi è il più forte capo di governo dei regimi democratici?” La risposta più frequente, in particolare ad opera degli studenti che non sono venuti a lezione, è: il Presidente degli Stati Uniti d’America. È una risposta sbagliata. Anche supponendo che la “forza” di un capo di governo si misuri con riferimento, che non può essere esclusivo, al potere militare e alla capacità di usarlo, le vittorie militari USA sono diventate sempre più difficili. Comunque, quello che conta per definire la forza di un capo di governo è il potere politico e istituzionale di cui dispone. Da questo punto di vista, che mi pare corretto, più adeguato e più convincente, non credo che possano esistere dubbi sul fatto che il più forte capo di governo democratico è il Primo ministro inglese. Infatti, ha ottenuto la carica di Primo ministro poiché il partito che guida ha vinto le elezioni e dispone della maggioranza assoluta dei seggi in Parlamento. Dunque, il Primo ministro somma al suo potere politico di capo del partito il potere istituzionale di capo della maggioranza parlamentare e, di conseguenza, capo del governo. In quella carica rimarrà fino a che non finisca sconfitto alle elezioni oppure il suo partito lo sostituisca come, è il caso di sottolineare, è avvenuto per i due più potenti Primi ministri del XX e dell’inizio del XXI secolo. Tanto la conservatrice Margaret Thatcher quanto il laburista Tony Blair sono stati “invitati”, meglio costretti, dai loro parlamentari a lasciare la carica dopo, rispettivamente, undici e dieci anni di predominio assoluto perché ritenuti politicamente imbarazzanti e controproducenti per il destino elettorale dei loro partiti. A confronto con i Primi ministri inglesi, nessun Presidente degli Stati Uniti può rivendicare il ruolo, che non esiste, di capo del suo partito. In effetti, i Senatori e i Rappresentanti dello stesso partito del Presidente godono di notevole potere politico personale e autonomo e, in generale, si sentono maggiormente responsabili nei confronti del loro specifico elettorato, che dovrà valutarne l’operato e, se del caso, rieleggerli, piuttosto che del “loro” Presidente. Di conseguenza, neanche il potere istituzionale del Presidente USA è del tutto smisurato dovendo fare i conti con quello, tutt’altro che limitato, dei Presidenti delle Commissioni del Senato e della Camera dei Rappresentanti le cui preferenze e le cui motivazioni non sempre coincidono con quelle presidenziali. Inoltre, a complicare il quadro, interviene il fenomeno del “governo diviso” quando il partito al quale appartiene il Presidente non ha la maggioranza in uno o in entrambi i rami del Congresso. Recentemente, questo è avvenuto durantela Presidenza Bush (2006-2008) ela Presidenza Obama (2010-2012).

Rispetto a queste possibili situazioni istituzionali, gli studiosi hanno assunto tre prospettive. La prima, che è quella alla quale sostanzialmente aderisco, è che i Padri Fondatori sapevano quello che volevano, vale a dire, un equilibrio di freni e contrappesi, checks and balances, fra Presidenza, Congresso e Corte Suprema, disegnando un modello in seguito definito separate institutions sharing power (istituzioni separate che condividono il potere). Spezzare e separare il potere è una formula eminentemente liberale. Dunque, qualsiasi valutazione deve tenere conto delle preferenze e delle conseguenze istituzionali. La seconda prospettiva è quella di coloro i quali, da un lato, individuano, temono e criticano l’eccessivo potere del Congresso, come venne fatto in un libro famoso, dal professore di Scienza politica Woodrow Wilson prima di diventare Presidente (1912-1920) oppure, più semplicemente, lo registrano e lo valutano con riferimento alle prestazioni complessive del sistema politico USA, come, molto autorevolmente, ha fatto David Mayhew (anche lui professore a Yale). La terza prospettiva è quella assunta da coloro, politici e accademici, che denunciano con toni meno o più allarmati lo strapotere acquisito e esercitato dalla Presidenza (o da alcuni Presidenti). Negli anni sessanta dello scorso secolo, il giustamente famoso Senatore democratico William J. Fulbright stigmatizzò nel suo libro The Arrogance of Power (1966) le modalità con le quali il Presidente democratico Lyndon Johnson esercitava la sua carica e conduceva la guerra in Vietnam. Nel 1973 fu la volta di Arthur Schlesinger Jr., professore di storia, democratico, già consigliere e poi biografo di John e di Robert Kennedy, a scagliarsi contro la Presidenza Imperiale (non soltanto quella del repubblicano Richard Nixon, come scrive Sabino Cassese nella Prefazione al libro di Ackerman intitolata Dal presidenzialismo al cesarismo?, ma anche a quella del democratico Lyndon Johnson). Curiosamente, Johnson rinunciò alla rielezione nel 1968, mentre, non soltanto Nixon venne costretto alle dimissioni ignominiose, ma subito seguirono due “presidenze” nient’affatto “imperiali”: quella del repubblicano Gerald Ford (1974-1976) e del democratico Jimmy Carter (1976-1980). Adesso, è la volta del costituzionalista Bruce Ackerman ad annunciare con toni apocalittici “il declino e la caduta della Repubblica americana”. Come certamente si è già capito dalla mia lunga premessa, ho una visione molto distante da quella, allarmata e allarmista, di Ackerman. Esponendo le sue tesi cercherò anche di spiegare perché.

L’espansione esagerata e pericolosa del potere/dei poteri del Presidente/della Presidenza comincia, secondo Ackerman, dalle procedure di selezione dei candidati presidenziali. Accodandosi tardivamente, a coloro che esprimono critiche alle primarie come metodo, l’autore non offre nulla di nuovo né di particolarmente convincente (soprattutto non delinea alternative). Se Ackerman avesse letto gli scritti di Bobbio sulle elites politiche avrebbe potuto esprimere la sua riprovazione delle primarie affermando che non sono un metodo efficace di selezione delle candidature migliori, ma un metodo di imposizione delle candidature più estreme, ad opera sia dei partecipanti a quelle elezioni sia di potenti e danarosi sponsor. I partecipanti sono abitualmente una fetta nient’affatto socialmente e politicamente rappresentativa né dell’elettorato di quello specifico partito né, tantomeno, dell’elettorato nazionale. Fra gli sponsor dei candidati, grandi e piccole lobby incluse, hanno negli ultimi vent’anni circa, fatto irruzione associazioni che complessivamente configurano la possente e abbondantemente finanziata destra religiosa. Anche dato, ma nient’affatto concesso, che Ackerman abbia ragione in via teorica nel criticare le primarie, le prove concrete sulla conquista della candidatura presidenziale e poi della Presidenza stessa ad opera di “opposti estremismi” sono sostanzialmente inesistenti. L’autore tenta di cautelarsi: «è possibile che alcuni candidati … si mantengano su posizioni centriste e può succedere che alla fine siano proprio loro a venir premiati dagli elettori delle primarie» (p. 37), ma, con l’ammissione di questa possibilità, distrugge proprio la sua argomentazione centrale. Gli unici veri contrapposti estremisti, per la loro visione sociale e il loro progetto militare (in concomitanza, a stadi diversi, con la guerra in Vietnam), che conquistarono la nomination rispettivamente del partito Repubblicano e del partito Democratico, furono il Sen. dell’Arizona Barry Goldwater nel 1964, un falco vero, e il Sen. del South Dakota George McGovern nel 1972, una vera colomba. Entrambi subirono una sconfitta devastante. Più di recente, George W. Bush si è rivelato un Presidente estremista, ma sicuramente si presentò e fu percepito e valutato come un candidato moderato di centro-destra. Nonostante la potenza di fuoco della Destra religiosa la nomination repubblicana nel 2008 è stata conquistata dal Sen. repubblicano moderato John McCain (curiosamente il successore di Goldwater) e poco importa che, poi, stupidamente, abbia ceduto alla destra scegliendo come candidata alla Vice-presidenza l’estremista Sarah Palin, e alla presidenza ascese il nient’affatto estremista senatore democratico Barack Obama. Infine, nonostante il suo opportunistico ondivagare politico, l’unico segnale rilevante di estremismo del candidato presidenziale repubblicano Mitt Romney è stato mandato con la scelta come Vice-presidente, running mate, compagno nella corsa alla Casa Bianca, di Paul Ryan, lui sì, sicuramente estremista. In questo caso come in quello precedentemente citato di McCain, i vicepresidenti estremisti sono un omaggio all’elettorato cruciale di un partito che si è oramai fatto risucchiare a destra, ma con tipi come quei vicepresidenti non potrebbe vincere mai.

A chi si riferisce, dunque, Ackerman? Alla verifica empirica le sue riserve quanto al metodo e all’esito delle primarie risultano malposte e fuori luogo, sostanzialmente sbagliate. Pur motivati da intense convinzioni, gli elettori repubblicani e, soprattutto, quelli democratici hanno capito che una considerazione fondamentale nella loro scelta di voto deve essere la electability, ovvero la probabilità che il candidato (da loro) prescelto ha di vincerela Presidenza. La purezza ideologica viene sacrificata sull’altare degli imperativi elettorali. Questi imperativi non vengono meno neppure durante l’esercizio della Presidenza poiché se il detentore della carica vorrà, com’è naturale, essere rieletto dovrà evitare eccessi di qualsiasi tipo cosicché alla luce dei fatti e delle aspettative appare davvero molto azzardata la previsione di Ackerman: «se prendiamo le distanze da specifici scenari, possiamo dire che nei prossimi cinquanta o cent’anni un numero crescente di presidenti governerà da posizioni ideologiche estreme» (p. 40). Già so che non avrò modo di controllare il grado di attuazione di questa previsione. Tuttavia, fin da oggi posso pacatamente affermare che le sue basi mi paiono fragilissime, quasi inesistenti.

Il secondo elemento che crea grande preoccupazione ad Ackerman, nuovamente un vero e proprio allarmismo, deriva da un lato, dal rafforzamento della presenza e del potere dei militari nel circuito decisionale, e dall’altro dall’estensione numerica e qualitativa delle nomine presidenziali dei componenti dell’Alta Burocrazia. Non è il caso di entrare nei particolari, spesso oscuri, della ricognizione di Ackerman, ma le due tendenze sono evidentemente contraddittorie poiché anche le nomine degli alti gradi militari rientrano nelle competenze del Presidente, ovviamente con l’advice e il consent del Senato. Quanto le due tendenze siano recenti e consolidate è difficile dirlo soprattutto per chi avesse letto, e Ackerman che si vanta di analizzare la “realtà effettuale” avrebbe certamente dovuto farlo, il famosissimo libro del sociologo C. Wright Mills, L’élite del potere (1956). In quel testo, importante e controverso, per la prima volta venne denunciata e, in parte, documentata l’esistenza di un complesso militare-industriale  che, unitamente ai politici (alti burocrati compresi), aveva dato vita ad un triangolo in grado di espropriare i cittadini americani della loro democrazia. Rimane comunque difficile sostenere convincentemente che Presidenti che, nel migliore dei casi (dal 1945 ad oggi sono stati soltanto quattro: Eisenhower, Reagan, Clinton, Bush Jr. Sto scrivendo prima che Obama diventi il quinto su undici, complessivamente, meno della metà), mantengono la carica per otto anni, riescano a nominare tutti gli alti burocrati e a dettarne, controllarne e sanzionarne i comportamenti. Infatti, «a John Kennedy furono necessari circa due mesi, in media, per ottenere la ratifica del suo primo gruppo di funzionari, a Ronald Reagan ce ne vollero circa sei, a George W. Bush oltre nove, mentre Obama ha avuto bisogno di quattro mesi almeno per i dicasteri più importanti» (p. 219). Fra l’altro, fenomeno che lo stesso Ackerman sottolinea, si palesa un tasso di molto frequente ricambio nel personale selezionato e nominato dal Presidente: «tra il 1989 e il 2009, un quarto dei funzionari ratificati dal Senato è rimasto in servizio per meno di 18 mesi e in media il tempo di servizio è stato di due anni e mezzo» (p. 219, n. 40). Inoltre, qui il cerchio si chiude, praticamente nessuna delle nomine importanti sfugge al filtro e alla ratifica (o bocciatura preventiva, riservatamente comunicata al Presidente affinché non provochi tensioni con la sua insistenza e non logori il suo prestigio) dei potenti Senatori i quali spesso le tengono sospese contrattando con il Presidente altre nomine di loro specifico interesse oppure ottenendo in cambio pregiate risorse per il loro Stato.

Insomma, questi dati suggeriscono che la Presidenza USAnon è affatto fuori controllo, ma è sotto lo stretto controllo dei Senatori. La replica di Ackerman si muove su due terreni. Il primo è quello della firma delle leggi approvate dal Congresso (noto che, nella sua prefazione, due volte su tre Cassese scrive in maniera imprecisa “Parlamento”). L’autore non fornisce dati sistematici e comparabili cosicché siamo costretti ad accontentarci di sapere che «Reagan ripudiò [non mi è chiaro se “ripudiare” equivale a “mettere il veto”] ben 86 diverse disposizioni di legge e George H.W. Bush accelerò ulteriormente il ritmo, contestando, durante il suo mandato 48 provvedimenti all’anno» (p. 128). Non riesco a capire perché, preso atto che «Clinton emanò dichiarazioni di sfida alle leggi vigenti [forse, più precisamente, a quelle sottopostegli per la promulgazione], al ritmo di 18 all’anno» [molto meno della metà dei suoi due predecessori repubblicani], Ackerman sostenga che questi numeri furono «più che sufficienti per consolidare ancora di più tale pratica» (p. 129). Molto più interessante, anche se, a mio parere, non particolarmente conturbante, è il fatto che nel firmare e promulgare le leggi tutti gli inquilini della Casa Bianca avrebbero esperito il tentativo di stravolgerne il significato con una dichiarazione presidenziale di tipo costituzionale o politico o retorico, spesso utilizzata «per felicitarsi coi propri sostenitori e per mobilitarli in vista di ulteriori successi» (p. 126). La preoccupazione di Ackerman, mi è difficile valutare quanto fondata, ma certamente argomentata vigorosamente per molte pagine, è che, con le dichiarazioni presidenziali, talvolta indicate o prese come guida per i pareri legali dell’Office of Legal Counsel e del White House Counsel, i Presidenti giungano a creare un clima d’opinione pubblica e una cappa di pressione sulla Corte Suprema tale da consentire di sovvertire le leggi vigenti.

Le due fattispecie più drammatiche sono rappresentate dalla prigione di Guantamano e dal waterboarding, la tecnica di tortura per annegamento simulato. Su entrambe sono state emesse più sentenze che hanno portato ad un ridimensionamento considerevole, ma, purtroppo, non ad un completo ripudio. Anche in questo caso, però, le certezze di Ackerman non sembrano granitiche se si sente costretto a scrivere che «tuttavia, il sistema costituzionale tiene ancora a freno il presidente. Se vuole sperare di riuscire a far passare il suo pacchetto di riforme radicali, non gli basta avere vinto una sola elezione. Sia lui che il suo partito dovranno tornare più e più volte davanti agli elettori e continuare a vincere per circa un decennio, prima di riuscire a far approvare il loro programma dal Congresso; il Presidente dovrà inoltre nominare una quantità di membri della Corte Suprema tale da garantirgli una maggioranza favorevole alle sue misure radicali» (pp. 115-116). Questa frase merita più di un commento. Ovviamente, nessun presidente potrà vincere per un decennio essendo il suo mandato costituzionalmente limitato a otto anni. Soltanto un partito, quello repubblicano, ha occupato la Presidenza per dodici anni di seguito, ma non ha attuato riforme particolarmente radicali in gran numero. Di recente, solo George W. Bush è stato tanto fortunato da potere nominare due giudici costituzionali. Scegliendo consapevolmente e delibe­­­ratamente due uomini poco più che cinquantenni (tutt’e tre le donne della Corte Suprema sono state nominate dai Democatici, ma in precedenza fu il repubblicano Reagan a nominare la prima donna, Sandra O’Connor, alla Corte), ha garantito al Partito repubblicano una maggioranza cinque contro quattro teoricamente destinata a durare per almeno un ventennio. Tuttavia, già nell’importantissima sentenza sulla costituzionalità della riforma sanitaria di Obama (“Obamacare”1), lo stesso Presidente della Corte Suprema, John G. Roberts, pur nominato da Bush, ha espresso il suo voto decisivo contro l’incostituzionalità che pure era diventata cavallo di battaglia non soltanto dell’aggressiva destra repubblicana. Quanto a Obama, che ha nominato Elena Kagan, già consulente giuridica di Clinton, è molto probabile che gli si offrirà l’opportunità di procedere alla nomina di almeno un altro giudice in sostituzione, però, di un giudice moderato o democratico, quindi, senza alterare l’attuale equilibrio favorevole ai repubblicani. Al proposito, è un peccato che né Ackerman né chi ha curato la traduzione in italiano di questo volume abbiano sentito la necessità, anche per una miglior comprensione degli intrecci fra Presidenza e Corte Suprema, di segnalare la progressione della prestigiosa carriera, come magistrato e come professore, della Kagan, notoriamente “democratica”, fino alla Corte Suprema, senza peraltro nessuna opposizione dei repubblicani. Sottolineo che giudici costituzionali dotati di qualità tecniche e che riscuotono grande stima professionale e personale sono in grado di esercitare le loro funzioni in piena autonomia e quindi di ottenere chela Corte Suprema e le sue decisioni controllino, contrastino e controbilancino anche il potere del Presidente.

Avendo esagerato la gravità di alcune istanze, che sembrano collegate a fattori piuttosto occasionali e non a fenomeni strutturali, di espansione del potere presidenziale, Ackerman si trova costretto a spiegare come porvi rimedio. Fosse per lui, è tuttala Costituzione USAche andrebbe riscritta. In alternativa, le due proposte di riforma da lui formulate ammontano alla introduzione di qualche modalità di procedure democratico-deliberative e all’istituzione di un nuovo organismo chiamato Tribunale supremo esecutivo con il compito titanico di frenare «la corsa della Presidenza prima che accumuli troppa forza» (p. 199).  Qui il discorso si fa tecnico e meticoloso, spesso sottilmente giuridico. Quindi, preferisco non entrare nei dettagli di quelle che sono, a mio parere, proposte molto discutibili e lontanissime dallo spirito della Costituzione USA. Concludo tornando a citare Ackerman che sostiene che nel suo scenario apocalittico «Non c’è niente di inevitabile» (p. 165). Però, con un arrembante crescendo di dodici verbi coniugati al futuro e fra loro concatenati (p. 166), l’autore spinge questo suo scenario fino a delineare un fragoroso finale wagneriano di «declino e caduta» (p. 166). Non condivido né il finale né, quel che più conta, la validità empirica della maggior parte delle sue argomentazioni. L’analisi della trasformazione della Presidenza USA e dei suoi rapporti con il Congresso e conla Corte Suprema, forse anche con l’opinione pubblica, merita molto di più e molto di meglio.

1. La “Patient Protection and Affordable Care Act” (PPACA), comunemente definita “Obamacare”, è la riforma del sistema sanitario Americano voluta dall’amministrazione Obama. La riforma prevede una copertura sanitaria estesa a tutta la popolazione, l’obbligo per le compagnie di assicurazione a concedere le loro polizze a migranti illegali, cittadini malati e sofferenti di malattie croniche e a concedere sgravi fiscali e sussidi per consentire a persone di basso reddito di acquistare assicurazioni sanitarie. La legge è stata approvata il 23 marzo 2010, ma è stata dichiarata costituzionale dalla Corte Suprema solo nel giungo 2012. N.d.R.

GIANFRANCO PASQUINO, professore di Scienza politica nell’Università di Bologna dal 1969 al 2012. Presidente della Società Italiana di Scienza Politica (2010-2013), è attualmente Senior Adjunct Professor al Bologna Center della Johns Hopkins University. I suoi libri più recenti sono: Quasi Sindaco. Politica e società a Bologna 2008-2010 (Diabasis 2011); La rivoluzione promessa. Lettura della Costituzione italiana (Bruno Mondadori 2011) e Politica è (Edizioni CasadeiLibri 2012). Ha curato il fascicolo della rivista ‘Paradoxa’, Liberali, davvero!, gennaio-marzo 2012.

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